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Rapport du comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, document déposé à la Chambre des communes le 18 juin 1985, 124 pages.

Dans son analyse classique de la constitution britannique au milieu du XIX^e, siècle, The English Constitiition, Walter Bagehot décrit le Parlement britannique comme rien de moins qu'une grande assemblée de désoeuvrés. Si cette description s'applique à la Chambre des communes du Canada, il n'en sera plus ainsi après l'adoption des différentes modifications recommandées dans le Rapport du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes.  Le rôle de chaque député sera grandement accru à la suite de modifications au principe de la confiance et de la discipline de parti. Les députés participeront activement au processus politique et examineront minutieusement les nominations par décret ainsi que les détails des décrets lois. Ces tâches contrediront certainement l'impression que donnent aujourd'hui les députés d'arrière-ban et que traduit ainsi l'ancien député libéral et maire de Toronto, Phil Givens : « Le député libéral moyen est aussi inutile que les travons d'un boeuf. » La mise en valeur du rôle et de la participation des députés aura pour résultat ultime de replacer le Parlement au coeur du processus politique. C'est du moins ce que les auteurs du rapport voudraient nous faire croire.

La compréhension et l'appréciation du rapport sont essentiellement fonction de notre perception de la souveraineté parlementaire. Si peu de gens contestent que le Parlement canadien a perdu une bonne partie de son célèbre pouvoir à l'époque moderne (du moins depuis 1896 et depuis qu'une discipline de parti assez rigide s'est imposée à la Chambre des communes), la question de l'importance du rôle législatif du Parlement, c'est-à-dire le rôle central qu'il exerce dans l'élaboration de politiques, peut être sujette à discussion. Ce point est crucial puisque le rapport se fonde sur l'hypothèse que l'on peut retrouver un élément perdu (notre naïveté politique peut-être) au moyen de réformes internes de la Chambre des communes. Le passage qui suit illustre bien cette idée : En 1985, le but de la réforme de la Chambre des communes est de faire en sorte que les députés redeviennent de véritables législateurs et qu'ils retrouvent un rôle de premier plan dans la formulation des politiques redonnant ainsi à la Chambre des communes la place qui lui revient dans notre système politique.

À mon avis, il est facile de soutenir qu'en 1985 le Parlement est plus important que jamais. Par rapport aux époques précédentes, le Parlement siège aujourd'hui plus longtemps et adopte plus de lois d'ordre social et économique que jamais auparavant. En outre, la Chambre des communes a joué un rôle particulièrement important dans le débat constitutionnel de 1980-1982. Nous ne devrions pas oublier la défaite du gouvernement minoritaire des conservateurs en décembre 1979. Pareils événements ne se produisent évidemment pas tous les jours, mais ces exemples devraient au moins nous faire réfléchir avant de mettre une croix dès maintenant sur le régime parlementaire canadien. Tenons-nous vraiment à revivre les jours heureux où Mackenzie King se vantait de consulter le Parlement?

Ce qu'ont oublié les auteurs du rapport, c'est que le pouvoir des institutions est relatif. Celui du Parlement a peut-être diminué par rapport à d'autres, mais non en pratique, tandis que (s'accroissait) celui du conseil exécutif et de la bureaucratie s'est accru. Si cette allégation est fondée, aucune réforme interne de la Chambre des communes ne pourra vraisemblablement redonner au Parlement son rôle essentiel dans le processus politique. Ces dernières décennies, par exemple, les députés ont assumé un rôle de protecteur du citoyen parce que les attentes de la population à leur égard ont changé, et non parce qu'ils n'avaient rien de mieux à faire sur la Colline parlementaire. L'idée que se fera la population du Parlement dépendra davantage de la survie de l'institution que des remaniements de la procédure parlementaire.

En se méprenant sur la réalité de la souveraineté parlementaire, les auteurs du rapport ont fait l'erreur d'idéaliser le rôle des citoyens dans le processus politique. Le Parlement est décrit comme un canal qui permet à l'ensemble de la population de prendre part à l'élaboration des politiques. Toutefois, les sondages révèlent que la population ne s'intéresse ni ne prête beaucoup attention à ce que fait le Parlement.

Ayant presque toujours été un parti d'opposition sur la scène fédérale depuis 1896, tradition qui a peut-être été radicalement rompue par les élections de septembre 1984, le Parti progressiste conservateur a pris l'habitude d'invoquer la nécessité de renforcer le Parlement. Le fait pour les conservateurs de se retrouver au pouvoir leur a créé un problème. Existe-t-il vraiment une volonté politique d'accroître les pouvoirs de la Chambre des communes? On peut croire que plus les conservateurs demeureront longtemps au pouvoir, moins cette volonté politique se fera sentir. Après la victoire des libéraux et des néo démocrates sur le premier budget des conservateurs et après l'abandon du projet de désindexation des pensions de vieillesse, le gouvernement Mulroney arrivera peut être à la conclusion que le Parlement est déjà suffisamment fort. Le rôle du Parlement est vu d'un oeil différent selon qu'on siège à droite ou à gauche du fauteuil du président.

Le point crucial de la réforme parlementaire consiste à convaincre le gouvernement de renoncer à certains de ses pouvoirs. L'histoire ne fournit que peu de cas où un parti au pouvoir a, de son propre gré, renoncé à son emprise sur le gouvernement. Accroître le pouvoir du député moyen et de l'ensemble du Parlement dans l'élaboration de politiques nécessiterait l'adoption de réformes qui sont susceptibles d'affaiblir, d'un point de vue relatif, les pouvoirs du premier ministre et de son cabinet. On ne peut s'attendre à ce que de bonnes intentions et un dynamisme accru des députés d'arrière-ban renversent la tendance de ces dernières années à transformer en régime présidentiel le régime parlementaire canadien.

Les auteurs du rapport soulignent la nécessité d'un changement d'attitude du gouvernement, de l'opposition et des députés à l'égard de deux points clés : les votes de confiance et la discipline de parti. Un changement d'attitude est effectivement nécessaire, quoique probablement insuffisant. Le rapport n'explique cependant pas comment nous nous déferons de la rigoureuse discipline de parti, pour commencer. Lequel vient avant l'autre un assouplissement de la discipline de parti ou un changement d'attitude? Les bonnes intentions ne donnent pas forcément lieu à une bonne politique ou à des réformes adéquates.

Aussi longtemps que de la discipline de parti ressortira au gouvernement, toute réforme parlementaire efficace restera illusoire. Par exemple, un vote libre ne signifie pas systématiquement l'absence d'une discipline de parti implicite. L'élection du président de la Chambre des communes au scrutin secret (rapport, p. 104) ne suffira donc pas à retirer au premier ministre le véritable pouvoir de choisir et à le redonner à la Chambre. Après avoir tu ce rapport, on ne peut qu'être en accord avec cette critique de la réforme parlementaire britannique : l'histoire de la réforme parlementaire est pavée de bonnes intentions qui n'ont porté aucun fruit.

Ron Landes
Département des sciences politiques
Saint Mary's University
Halifax