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Unelected Representatives: Congressional Staff and the Future of Representative Government,  par Michael J. Malbin, Basic Books Inc., New York 1980, 279 p.

Le Congrès américain est une institution qui compte aujourd'hui 539 sénateurs et représentants. des délégués n'ayant pas le droit de vote et un personnel de 23 528 employés. A titre de comparaison, le corps législatif occupant la deuxième place au monde pour l'importance de son personnel est le Parlement du Canada qui emploie environ 3 300 personnes. Le Congrès ne pourrait pas fonctionner aujourd'hui sans le personnel sur lequel il a pris l'habitude de compter. Pourtant, encore en 1945. on ne voyait pas la nécessité d'affecter aux comités un personnel professionnel à titre permanent, Aujourd'hui, le budget du Congrès est presque 45 fois plus important que celui d'il y a trente ans. le personnel des comités a été multiplie environ par huit, et les emplois à titre permanent par cinq. Mais cette explosion de personnel a-t-elle aidé le Congrès américain ou lui a-t-elle fait du tort?

C'est l'importante question examinée dans Unelected Representatives par Michael Malbin. attaché de recherche à l'American Enterprise Institute for Public Policy Research, collaborateur du National Journal et maître auxiliaire de conférences en politique à la Catholic University of America à Washington.  Malbin admet sans discussion que les sénateurs et les représentants sont plus en mesure de bien  s'acquitter  de leurs fonctions s'ils ont un personnel de formation législative qui relève directement d'eux. Mais il s'intéresse à l'aspect institutionnel plutôt que personnel: comment le système qui aide les membres à titre individuel sert-il le pouvoir législatif dans son ensemble'

Malbin souligne que le Congrès avait au moins quatre raisons quelque peu incompatibles d'augmenter son personnel. C'était: (1) le désir d'être plus indépendant du pouvoir exécutif et des groupes de pression pour l'Information; (2) le désir de la part des membres du parti minoritaire ainsi que des sénateurs et représentants, de laisser leur empreinte sur des questions d'importance nationale. (3) le fait qu'un nombre croissant de membres voulaient s'arranger pour que les media leur reconnaissent le mérite d'avoir fait inscrire de nouvelles questions à l'ordre du jour législatif, (4) le désir, de la part de presque tous les membres du Congrès, de faire quelque chose face à l'accroissement de la charge de travail et à la nature de plus en plus fragmentée des travaux.

Malbin indique que les trois premiers objectifs susmentionnés ont été largement atteints. Cependant, ces trois objectifs sont incompatible., avec le quatrième, et c’est celui qui pose la question fondamentale du contrôle démocratique. Le Congrès n'a absolument pas réussi à faire face, à sa charge de travail. Le membre du Congrès ressemble davantage au directeur administratif d'une entreprise de dimension moyenne, qu’à une personne qui discute personnellement de politique avec ses collègues.. Deuxièmement, les membres embauchent délibérément des aides qui vont imaginer de nouvelles mesures portant le nom de leur chef' plutôt que de les aider à comprendre ce qui figure déjà à l'ordre du jour. Le résultat. dit Malbin c'est que la nouvelle bureaucratie et la charge de travail menacent d'en sevelir le Congrès sous la paperasse.

Les commentaires sur le rôle du Congressional Research Service sont également très intéressants. En 1970 les 332 personnes qui travaillaient pour le Legislative Reference Service (comme on l'appelait alors) de la bibliothèque du Congrès passaient le plus gros de leur temps à faire des travaux de bibliographie. à rédiger des discours et à effectuer des recherches. Le rôle du service a été considérablement élargi par la loi de 1970 sur la réorganisation législative qui en a fait le Congressional Research Service et lui a donné le mandat d'analyser et d'évaluer les propositions législatives quand un comité en faisait la demande.

En 1980 le CRS comptait plus de 800 employés. L'augmentation rapide du personnel a permis une augmentation de l'analyse de la politique et des recherches. A la fin de l'année financière 1975, une étude estimait que le CR", consacrait 63% de son personnel et 71% de son budget à ces activités~ toutefois les recherches l'emportaient encore sur l'analyse.

D'une manière générale, l'augmentation du personnel a permis aux membres du Congrès et à l'institution elle-même de venir à bout d'une plus grande charge de travail.. L’usage accru d'employés laissant preuve d' initiative a aidé le Congrès à garder son rôle de principal initiateur de la politique fédérale, face au pouvoir croissant de l'exécutif'. Par contre, selon Malbin, les initiatives des aides personnels a diminué la capacité des membres du Congrès d'obtenir des informations exactes. de réfléchir à leur sujet et de discuter avec des collègues des conséquences que les politiques envisagées peuvent avoir sur les événements, ainsi que sur le plan politique et moral. Malbin conclut que. pour que le Congres puisse jouer son rôle représentatif crucial sur les grandes questions nationales, il doit trouver une façon de limiter son ordre du jour et du renforcer le rôle de la représentation directe.  Jusqu'ici  la forte augmentation de l'utilisation de représentants non élus n'a pas facilité ce processus.

Cette étude, bien que décrivant un personnel dont l'importance numérique est unique au Congrès des États-Unis, devrait intéresser toutes les personnes qui cherchent à améliorer les ressources en personnel pour le, représentants élus.

Brian Land, Directeur de la bibliothèque de l’Assemblée législative (Ontario)