Sur les rayons

Parliamentary Control Over Foreign Policy, Antonio Cassese, éditions Sijthoff and Noordhoff, 1980, 206 p.

Cette collection regroupe des essais sur l’influence du parlement sur la politique étrangère au Royaume-Uni, en France, en République fédérale d'Allemagne, au Danemark et en Italie, ainsi qu’une étude de cas sur le rôle que le Congrès américain joue dans la politique relative aux droits de la personne. On y trouve également trois essais sur l’influence que les parlements nationaux et le Parlement européen exercent sur les affaires intereuropéennes. L’ouvrage contient beaucoup d’information utile, quoique présentée dans un style plutôt aride, en particulier pour les dispositions constitutionnelles, le rôle des comités parlementaires et la participation des parlements au processus d’élaboration des traités. L’argumentation de l’ouvrage, toutefois, peut sérieusement être remise en question.

Antonio Cassese, directeur de la collection, écrit dans sa préface que l’ouvrage a pour objet de voir où et comment les pouvoirs des parlements nationaux en matière de politique étrangère « s’érodent graduellement au profit de l’exécutif » et de déterminer ce qu’on peut faire, le cas échéant, pour renverser cette tendance. Une déclaration d’intention aussi claire en début d’ouvrage est louable, mais les essais qui suivent, dans l’ensemble, ne prouvent malheureusement pas le bien-fondé de l’argumentation avancée.

D’après Ian Brownlee, le Parlement britannique se range généralement derrière la politique étrangère du gouvernement, quoiqu’il devienne « plus vigilant » lorsqu’il l’estime nécessaire, comme ce fut le cas lors de l’entrée du Royaume-Uni dans le Marché commun. Autrement dit, le Parlement se préoccupe de politique étrangère lorsqu’il le veut bien, un constat peu surprenant qui s’applique sans doute aussi à d’autres politiques. Mais est-ce que cela constitue une érosion des pouvoirs du Parlement britannique? Selon la description même de Brownlee, cette façon de faire tient plus de la perpétuation d’une tradition beaucoup plus ancienne. « Au xixe siècle, on ne s’attendait pas du Parlement qu’il se préoccupe des affaires étrangères et en fait, cette situation découlait de l’idée que la politique étrangère n’était pas affaire d’opinion publique. »

L’essai sur la France vient près d’appuyer l’argument de M. Cassese. L’auteur décrit, dans un style vif, une sorte de dilettantisme parlementaire lorsqu’il est question de politique étrangère (« le Parlement se divertit »), mais poursuit en expliquant que cette situation témoigne principalement d’un déclin général du Parlement français sous le régime de la Constitution de 1958. Il constate que la plupart des parlementaires français s’intéressent très peu à la politique étrangère, et que démontrer de l’intérêt pour cette question constitue une mauvaise tactique politique.

Si les cas des assemblées britannique et française appuient en partie la thèse d’un déclin de l’influence parlementaire, plusieurs autres essais la contredisent. Le Parlement du Danemark est en effet décrit comme ayant une influence considérable sur la politique étrangère, tant sur le plan constitutionnel qu’en pratique. La Constitution danoise édicte que le Folketing (le Parlement danois) doit avoir un comité des affaires étrangères et que le gouvernement doit le consulter avant de prendre toute décision importante à cet égard. Cette disposition revêt une importance politique parce que les gouvernements minoritaires sont fréquents au Danemark et que les chefs de parti siègent au comité. L’auteur conclut ainsi : « Le Folketing contrôle donc la politique étrangère du gouvernement en général et ses aspects européens de façon systématique ».

Comme on pouvait s’y attendre, c’est l’essai sur le Congrès américain et la politique relative aux droits de la personne qui illustre le plus clairement le renforcement croissant plutôt que l’érosion de « l’influence du parlement sur la politique étrangère ». L’auteure, Patricia Weiss Fagen, explique que l’attention particulière portée aux droits de la personne, communément associée à l’administration Carter, a en fait été lancée sur le plan politique par les audiences de 1973‑1974 et le rapport du sous-comité de la Chambre des représentants sur les organismes et les mouvements internationaux, qui était présidé par le représentant Donald Fraser. Ce sous-comité avait vivement critiqué l’administration et le département d’État pour ce qu’il considérait comme de l’indifférence à l’égard des questions de droits de la personne. Son rapport a contribué à instaurer une pratique qui perdure aujourd’hui, soit que le Congrès inclue des conditions relatives aux droits de la personne et d’autres conditions dans les projets de loi de crédits traitant d’aide étrangère et d’assistance militaire. Ce cas illustre un regain plus général de l’intérêt porté par le Congrès à la politique étrangère, en partie en réaction à la très faible influence qu’il avait exercée dans la Résolution du golfe de Tonkin et le bombardement secret du Cambodge. Le Canada a d’ailleurs eu des raisons de regretter ce renforcement du pouvoir parlementaire lorsque le Sénat américain a refusé de ratifier les Traités relatifs aux pêcheries et aux eaux territoriales de la Côte atlantique.

On pourrait tirer la même conclusion d’autres essais de la collection, dont ceux sur l’Allemagne, le Parlement européen et même celui sur le Parlement italien, qui est l’œuvre de M. Cassese lui-même. Il y constate que malgré les nombreux ratés, il y a maintenant une volonté au Parlement italien de prendre une part plus active dans les affaires étrangères. De plus, même si les parlements européens ne détiennent pas en général les pouvoirs du Congrès américain pour contrôler divers aspects de la politique étrangère, ils ne sont pas sans influence pour autant. Ce phénomène semble indiquer qu’il est difficile d’étudier cette question en se concentrant sur les pouvoirs parlementaires officiels. Il faut plutôt examiner les liens entre le parlement et les processus politiques, l’histoire et les valeurs d’un pays. Il faudrait donc, dans l’étude des parlements, porter autant attention aux quatre cinquièmes qui se retrouvent sous la surface qu’au un cinquième que l’on voit du premier coup d’œil.

Puisque ces essais ne semblent pas parvenir à démontrer le déclin des parlements dans le domaine de la politique étrangère, il ne sert à rien d’essayer de l’expliquer. Il convient néanmoins de souligner que le motif posé par M. Cassese comme un « truisme » peut aussi être remis en question, à savoir que l’accroissement du rythme, de la complexité et du multilatéralisme de la politique étrangère réduit inévitablement les pouvoirs du parlement. L’émergence d’institutions internationales, pour ne citer qu’un exemple, a dans certains cas renforcé la main mise de l’exécutif sur les parlements des États membres, mais ce phénomène n’est pas inévitable comme le démontre l’exemple du Congrès américain. Ce dernier exerce en effet une influence considérable sur la politique américaine auprès d’institutions comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Un rapport publié récemment au Canada par le Groupe de travail parlementaire sur les relations Nord-Sud recommande d’ailleurs que les autorités politiques nationales s’intéressent davantage aux travaux de ces organismes internationaux, ce qui pourrait bien engendrer, ici au pays comme aux États-Unis, une intensification des travaux parlementaires portant sur ces dossiers.

Robert Miller
Centre parlementaire pour les affaires étrangères et le commerce extérieur, Ottawa