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Région administrative spéciale de Hong Kong : Système parlementaire actuel et système envisagé
Rosette Gagnon-Bélanger

Avant la première Guerre de l’opium (1842), la Chine n’avait aucun intérêt particulier pour la région de Hong Kong, qui comptait à peine 7 500 habitants et très peu d’étrangers. Après la guerre, en 1843, l’île de Hong Kong a été transférée au RoyaumeUni; le transfert du reste du territoire de Hong Kong se poursuivant jusqu’en 1898. Jusqu’aux années 1980, les résidants de la colonie britannique de Hong Kong ne participaient pas au gouvernement, mais peu d’entre eux réclamaient des changements à cet égard, puisqu’ils étaient satisfaits du développement économique et des libertés civiques dont ils bénéficiaient. Dans le contexte de la Déclaration conjointe du Gouvernement de la République populaire de Chine et du Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord sur la question de Hongkong, en 1984, et de la rétrocession de Hong Kong en 1997, le Royaume-Uni a présenté des réformes électorales visant à établir un gouvernement démocratique sur ce territoire.

La Déclaration conjointe et la Loi fondamentale de la région administrative spéciale de Hong Kong de la République populaire de Chine – à laquelle toutes les lois postérieures à 1997 doivent se conformer – établissent les bases de tous les pouvoirs du gouvernement. Pour comprendre le système parlementaire actuel de la région administrative spéciale de Hong Kong, il est essentiel de comprendre le rôle que joue le comité permanent du Congrès national du peuple et l’influence qu’il exerce. On ne sait pas dans quelle mesure les traditions parlementaires mises en place avant la rétrocession à la Chine mèneront à l’instauration d’un système démocratique à Hong Kong. L’élection du chef de l’exécutif, en 2017, est particulièrement importante, puisqu’elle préparera le terrain en vue des élections législatives de 2020 et du futur mode de gouvernance de Hong Kong. Le présent article compare le système en vigueur actuellement à Hong Kong avec le système qu’envisageaient le Royaume-Uni, la République populaire de Chine et les habitants de Hong Kong avant la rétrocession de 1997.

Relations entre le Royaume-Uni et Hong Kong

En 1843, le territoire de Hong Kong est cédé au Royaume-Uni dans le cadre du Traité de Nankin1. Par la suite, les territoires entourant Hong Kong, c’est-à-dire les nouveaux territoires et plus de 235 îles, sont transférés au Royaume-Uni par les deux traités de Pékin (1860 et 1898). La signature du deuxième traité survient alors que la dynastie Qinq est en déclin; celle-ci, refusant de céder d’autres territoires à perpétuité, cède plutôt les nouveaux territoires aux Britanniques pour 99 ans, jusqu’en 1997. À la fin des années 1960, les habitants de Hong Kong marquent peu d’opposition au gouvernement britannique, leur qualité de vie s’étant considérablement améliorée. Les avantages socioéconomiques dont ils bénéficient compensent, pour la majorité d’entre eux, le peu d’accès à la gouvernance du territoire.

C’est en 1982 que le Royaume-Uni et la République populaire de Chine commencent à discuter de la rétrocession de Hong Kong à la Chine, prévue pour 1997. Ils ratifient la Déclaration commune en 19842. Certains facteurs – particulièrement la tragédie de la place Tiananmen en 1989, de même que les craintes croissantes des investisseurs étrangers quant à la stabilité de la devise – influencent toutefois les discussions concernant la démocratisation des pouvoirs législatif et exécutif à Hong Kong.

Par ailleurs, la population locale craignant de plus en plus les éventuelles conséquences économiques et sociales de la rétrocession, le désir de participer davantage au gouvernement de Hong Kong gagne du terrain. Soulignons qu’il n’a jamais été question de passer d’un système capitaliste à un système communiste. En effet, la Chine était consciente, à l’époque, qu’un tel changement aurait une incidence importante sur l’économie de Hong Kong et, indirectement, sur celle de la Chine, et qu’il irait aussi à l’encontre de son but ultime, puisqu’elle souhaitait démontrer la valeur de l’approche « un pays, deux systèmes » et en tirer parti dans le cadre du conflit territorial l’opposant à Taïwan. Il n’était toutefois pas certain que les résidants de Hong Kong pourraient, un jour, bénéficier de libertés civiles et participer démocratiquement à la gouvernance dans le cadre d’élections libres où les candidatures seraient soumises à peu de restrictions.

Discussion entre le Royaume-Uni et la République populaire de Chine

Les négociations au sujet de la rétrocession débutent en 1982, lors d’un voyage en Chine de la première ministre britannique, Margaret Thatcher. Elles portent notamment sur la procédure administrative qui encadrera la rétrocession et sur le système de gouvernance qui sera en vigueur à Hong Kong après le 1er juillet 1997. La Déclaration commune est le fruit de deux ans de discussions entre les fonctionnaires britanniques et chinois, des discussions auxquelles ni le gouvernement, ni la population de Hong Kong ne sont invités à participer. Les parties s’entendent sur les dispositions générales, notamment sur le rythme très graduel que prendra la réforme des pouvoirs législatif et exécutif. Elles tiennent pour acquis que la Loi fondamentale (1990) fournira plus de détails, mais celle-ci contient peu de précisions sur l’échéancier du processus de démocratisation et confie à la Chine la responsabilité d’interpréter ces dispositions.

En 1992, l’arrivée du dernier gouverneur britannique de Hong Kong, Chris Patten, et les réformes législatives annoncées en octobre viennent transformer l’avenir de la législature de Hong Kong. La Chine critique publiquement les réformes et soutient qu’elles vont à l’encontre de la Déclaration commune; elle rompt aussi toute communication avec le gouverneur britannique jusqu’à la première des 17 sessions de discussion, le 22 avril 1993. En juillet 1993, la Chine met sur pied un comité de travail préparatoire. Le 15 décembre 1993, M. Patten présente officiellement au conseil, avec l’appui de la plupart des fonctionnaires britanniques, les réformes Patten de 1994-1995, lesquelles sont approuvées en juin 1994.

Ces réformes prévoient qu’on cesse d’attribuer des sièges par nomination, que le droit de vote passe de 21 à 18 ans, et que 20 des 60 sièges soient attribués par voie d’élections directes, les 40 autres étant soumis à un processus électoral fondé sur les circonscriptions fonctionnelles et le collège électoral. Devant les réformes proposées, le comité permanent du Congrès national du peuple³ annonce qu’il « adoptera une nouvelle voie 4 » et abolira le Conseil législatif le 1er juillet 1997. La décision unilatérale prise par le Royaume-Uni au sujet des réformes est perçue comme une façon de forcer la main de la République populaire de Chine dans un dossier important pour la stabilité de la Chine continentale. Comme l’explique M. Patten, pour le Royaume-Uni, cette situation démontre que « Hong Kong sert à la Chine de fenêtre sur le monde […] tout en montrant au monde ce que la Chine pourrait devenir5 ».

Quoi qu’il en soit, le pouvoir législatif du gouvernement de Hong Kong tient des élections directes et indirectes pour les postes de représentants du conseil de district, des municipalités et du Conseil législatif, qui ont lieu respectivement en septembre 1994, en mars 1995 et en septembre 1995. En janvier 1995, la République populaire de Chine met sur pied le comité préparatoire chargé d’établir les règles concernant le Conseil législatif temporaire. Établi le 20 mars 1996, celui-ci a pour tâche d’assumer le rôle et les tâches du Conseil législatif de façon temporaire, jusqu’à l’élection d’un nouveau Conseil législatif après la rétrocession.

Comme M. Patten le souligne, la Chine craint, à l’époque, que l’influence de la démocratie ne s’étende jusqu’à la Chine continentale, mais elle se sentirait peut-être moins menacée si les candidats procommunistes avaient connu plus de succès lors des élections législatives de 1995. Beijing, qui soutient publiquement l’Alliance démocratique pour l’amélioration et le progrès de Hong Kong, un groupe pro-Beijing, trouve fort contrariant que seuls six candidats du parti aient été élus. Par comparaison, les Démocrates unis de Hong Kong, un parti prodémocratie, obtiennent 19 sièges lors des élections directes et indirectes. De 10 à 12 candidats supplémentaires, qui avaient promis de se joindre aux Démocrates unis s’ils l’emportaient, sont élus dans les circonscriptions fonctionnelles6.

Bref, les discussions entre le Royaume-Uni et la République de Chine allaient bon train avant l’arrivée du gouverneur Patten. Les deux parties s’étaient entendues sur les dispositions de la rétrocession et sur les systèmes qui seraient en place à Hong Kong après 1997. Toutefois, l’annonce des réformes législatives et la défaite de candidats proBeijing lors des élections du Conseil législatif, en 1995, provoquent des tensions. Les dirigeants chinois commencent aussi à craindre de perdre leur contrôle absolu sur la Chine continentale en raison de l’influence démocratique qu’exerce Hong Kong.

Le système parlementaire qui avait été envisagé pour Hong Kong après 1997

Avant l’arrivée de M. Patten, le gouvernement britannique n’avait jamais ressenti un besoin pressant de faire de Hong Kong une société pleinement démocratique, dans laquelle des représentants locaux auraient un rôle à jouer et où la population pourrait participer à la prise de décisions. Le processus de démocratisation proposé dans les années 1940 était resté sur la glace étant donné le manque d’intérêt des habitants. Si la tragédie de la place Tiananmen a grandement renforcé l’intérêt de la population pour la démocratisation de Hong Kong, elle n’a pas eu le même effet sur la position du Royaume-Uni. Elle a toutefois contribué à l’accueil favorable réservé à l’ensemble des réformes du gouverneur Patten.

D’après la Déclaration conjointe, la région administrative spéciale de Hong Kong « aura un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et un pouvoir judiciaire indépendant »; de plus, le chef de l’exécutif et les membres de la législature de Hong Kong seront élus. Toutefois, la déclaration reste vague quant au déroulement des élections et à l’échéancier de mise en œuvre. La Loi fondamentale n’offre pas davantage de précisions. Elle indique seulement ce qui suit :

Le mode de formation du Conseil législatif sera déterminé en fonction de la situation existant dans la région administrative spéciale de Hong Kong et conformément au principe du progrès graduel et ordonné. Le but final : que tous les membres du Conseil législatif soient élus par suffrage universel7.

Le système parlementaire décrit dans les articles 66 à 79 de la Loi fondamentale réunit des caractéristiques de systèmes unicaméraux et bicaméraux. Le Conseil législatif agit comme un système bicaméral aux fins de l’« adoption de motions, de projets et loi ou d’amendements à des mesures législatives du gouvernement présentés par des membres du Conseil législatif », puisqu’il exige que ces éléments reçoivent l’appui majoritaire des représentants élus, respectivement, selon les circonscriptions géographiques et fonctionnelles8. Tous les autres votes sont tenus au sein du Conseil législatif et combinent les deux catégories de représentants élus.

À compter de 1984-1985, le Royaume-Uni a réduit graduellement le nombre de personnes nommées d’office au conseil et le nombre de nominations, tout en augmentant le nombre de représentants élus par voie d’élections indirectes fondées sur les circonscriptions fonctionnelles et les collèges électoraux9. Les 60 membres du conseil ont donc été choisis en fonction des collèges électoraux, des circonscriptions fonctionnelles et des circonscriptions géographiques, ces trois catégories se répartissant comme suit : 10/30/20 en 1998, 6/30/24 en 2000 et 0/30/30 en 2004 et en 200810.

Pour ce qui est du chef de l’exécutif, qui dirige le pouvoir exécutif, l’article 45 de la Loi fondamentale indique qu’il est choisi « par suffrage universel après avoir été nommé par un comité de sélection offrant une vaste représentation de la population ». Ce vaste comité comprenait 400 membres en 1996, lors de l’établissement du Conseil législatif temporaire; il est passé à 800 membres après la rétrocession, conformément à l’Annexe I de la Loi fondamentale.

Système parlementaire actuel de la région administrative spéciale de Hong Kong

Depuis les cinquièmes élections parlementaires, tenues en 2012, le Conseil législatif comprend 70 sièges, dont 35 sont déterminés par des élections directes dans les circonscriptions géographiques, et 35 de façon indirecte par une section plus restreinte de la population dans le contexte des circonscriptions fonctionnelles11. Ces circonscriptions fonctionnelles représentent des experts de domaines particuliers, par exemple des ingénieurs, des financiers et des professionnels de la santé. Les circonscriptions fonctionnelles soulèvent de vives controverses, car elles représentent moins de 10 % des électeurs mais élisent 50 % du conseil12. C’est donc dire que 90 % de la population élit l’autre moitié du conseil, soit les représentants des circonscriptions géographiques. Signalons que des résidants militent actuellement afin que tous les membres de la législature, y compris les candidats des circonscriptions fonctionnelles, soient élus par suffrage universel13.

En raison de la décision rendue par le comité permanent du Congrès national du peuple le 31 août 2014, il est devenu impossible de parler du système parlementaire envisagé pour Hong Kong sans se pencher sur l’élection du chef de l’exécutif. La décision prévoit, en effet, de laisser à un comité électoral formé d’ardents partisans de la République populaire de Chine le soin de sélectionner et d’approuver quelques candidats, une suggestion qui suscite la grogne de la population.

D’après le comité permanent :

[cette méthode] permet également aux divers secteurs de la collectivité de Hong Kong de se concentrer tout d’abord sur les enjeux entourant l’élection du chef de l’exécutif par suffrage universel, laquelle contribuera à l’atteinte de l’objectif voulant que tous les membres du Conseil législatif soient élus par suffrage universelune fois que le suffrage universel sera devenu le mode de sélection du chef de l’exécutif14.

À l’heure actuelle, le chef de l’exécutif est toujours élu par le comité électoral nommé par le Congrès national du peuple. Ce comité, qui comptait 400 membres en 1996, en compte maintenant 1 200, pour la plupart des résidants de Hong Kong favorables à la Chine. Les débats actuels au sujet de l’élection du chef de l’exécutif en 2017 trouvent leur source dans le rôle confié au comité électoral pro-Beijing, à qui il revient de sélectionner quelques candidats, l’un d’entre eux étant ensuite élu par suffrage universel15. Le Conseil législatif est confronté à un dilemme semblable en ce qui concerne l’approbation des candidats qui participeront aux élections directes de tous ses membres en 2020, dans le contexte de l’abolition des circonscriptions fonctionnelles.

Le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif jouent tous les deux un rôle restreint dans le système législatif. Tout d’abord, bien que Hong Kong soit dotée d’un tribunal de dernière instance, c’est le comité permanent du Congrès national du peuple qui a le dernier mot au sujet de l’interprétation de la Déclaration commune et de la Loi fondamentale. Il produit des recommandations auxquelles le tribunal de dernière instance doit se conformer dans ses décisions. Deuxièmement, le chef de l’exécutif doit approuver les projets de loi touchant les politiques publiques, signer les projets de loi approuvés par le Conseil législatif et les promulguer, et approuver les motions concernant les finances du Conseil législatif. Il a aussi d’autres pouvoirs, dont celui de dissoudre le conseil.

Comparaison et analyse du système parlementaire de la région administrative spéciale de Hong Kong

Le modèle parlementaire de Westminster qui a cours au Royaume-Uni respecte des principes démocratiques découlant du droit civil et de la common law. Parmi les éléments de ce système figurent un chef d’État (la reine), un chef de gouvernement (le premier ministre), la Chambre des communes formée de représentants élus, et la Chambre des lords, formée de représentants nommés. C’est grâce à un long progrès que le gouvernement, qui prenait au départ la forme d’une monarchie traditionnelle dirigée par la famille royale et quelques aristocrates, s’est transformé en un système à représentation démocratique de plus en plus sophistiqué16. La structure législative de Hong Kong est semblable, avec ses deux « chambres » distinctes, et cette région tente, elle aussi, de passer d’un gouvernement dirigé par une élite à un gouvernement dirigé par le peuple.

La principale différence entre les deux systèmes tient au fait que le comité permanent du Congrès national du peuple participe aux décisions et à l’interprétation de la loi. Comme on l’a déjà dit, cet élément a une importance particulière dans le système parlementaire de Hong Kong. Le fait qu’il revienne au Congrès national du peuple d’interpréter la Loi fondamentale et la Déclaration commune a une incidence considérable sur le Conseil législatif de Hong Kong, puisqu’il s’agit de deux documents plutôt vagues, qui requièrent une interprétation, particulièrement dans le cas d’enjeux aussi controversés que le déroulement du processus de démocratisation du gouvernement de Hong Kong.

On retrouve aussi, à Hong Kong, d’autres caractéristiques du système parlementaire de Westminster, dont le principe de confiance, la notion de privilège parlementaire et la possibilité, pour la reine, de dissoudre le Parlement et de déclencher des élections n’importe quand. Fait intéressant, le pouvoir de dissoudre la législature et de déclencher des élections appartient au chef de l’exécutif de Hong Kong, et non au président de la République populaire de Chine17. Malgré le système parlementaire prévu dans la Déclaration commune et la Loi fondamentale, les conventions, les pratiques et les précédents jouent toujours un rôle considérable18.

Conclusion

Bien que la Déclaration commune et la Loi fondamentale aient jeté les bases des trois branches de gouvernement de Hong Kong pour l’après-1997, l’imprécision de ces documents et leur interprétation ont été source de débats entre le Royaume-Uni et la Chine jusqu’en 1997, puis entre le Royaume-Uni et Hong Kong depuis 1997. Certes, le Royaume-Uni et la Chine ont convenu que le système de Hong Kong demeurerait « inchangé pendant 50 ans19 », mais ils n’ont pas précisé s’il s’agirait du système qui était en vigueur en 1984 ou en 1997, ce qui a amené la République populaire de Chine à rejeter vigoureusement les réformes électorales proposées en 1994-1995.

Hong Kong a reçu en héritage plusieurs caractéristiques du système parlementaire de Westminster, dont le principe de confiance et le privilège parlementaire, sous l’influence des Britanniques et des réformes annoncées par le gouverneur Patten en 1992. La principale différence tient à l’absence d’indépendance judiciaire de Hong Kong, où le comité permanent du Congrès national du peuple participe à l’interprétation de la Déclaration commune et de la Loi fondamentale.

Enfin, pour que le Conseil législatif puisse être élu, il faudra tout d’abord que le chef de l’exécutif soit élu par suffrage universel, un enjeu qui provoque de chauds débats dans les médias depuis deux ans. En effet, d’après la décision rendue par le comité permanent le 31 août 2014, « la mise en place du suffrage universel comme mode de sélection du chef de l’exécutif20 » est un préalable à l’élection de l’ensemble des membres du Conseil législatif.

Dans l’ensemble, la Chine a minutieusement équilibré le système pour qu’il lui permette de maintenir un système capitaliste à Hong Kong, de garantir un flot continu d’investissements étrangers et d’offrir une fenêtre sur le monde, mais sans jamais envisager sérieusement la mise en place d’un gouvernement réellement démocratique dans la région autonome de Hong Kong, de crainte de voir faiblir le contrôle serré qu’elle exerce sur la Chine continentale.

Notes