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Rob Walsh
Le 10 avril 2008, la Chambre des communes a reconnu Barbara George, sous-commissaire
aux Ressources humaines de la Gendarmerie royale du Canada, coupable davoir
fait des déclarations trompeuses ou fausses dans son témoignage devant
le Comité permanent des comptes publics, lors des audiences de ce dernier
sur ladministration des régimes de retraite et dassurances de la GRC.
Dans son rapport déposé le 12 février 2008, le Comité avait recommandé à
lunanimité que la sous-commissaire soit reconnue coupable doutrage, mais
quaucune mesure supplémentaire ne soit prise à son égard. La décision
a suscité des questions quant à léquité du traitement accordé à la sous-commissaire,
quant à la nature de la relation entre la Charte canadienne des droits
et libertés et le privilège parlementaire et quant au rôle des comités
parlementaires en matière denquêtes. Le présent article met en relief
dimportantes distinctions entre les délibérations parlementaires et les
procédures judiciaires.
Récemment, on a entendu à maintes reprises sur la place publique que le
Comité permanent des comptes publics (CCP) de la Chambre des communes navait
pas traité lun de ses témoins, lex-sous-commissaire de la GRC Barbara George,
de façon équitable ou en conformité avec les principes de justice naturelle.
Il est permis de penser que, même sil sagit dune notion juridique normalement
associée aux cours de justice ou aux tribunaux, la justice naturelle pourrait
tout aussi bien sappliquer, moyennant les adaptations nécessaires, aux
comités parlementaires. Léquité est, pour sa part, une notion moins rigoureuse.
Nous devrions tous agir de façon équitable dans nos rapports avec les autres,
en particulier lorsque nous assumons une charge publique ou exerçons des
pouvoirs publics. Les comités de la Chambre le reconnaissent et ils sont
habituellement très soucieux daccorder un traitement équitable à leurs
témoins. Léquité et lapplication régulière de la loi peuvent sembler
peu perceptibles lors des échanges souvent partisans et turbulents qui
ont lieu entre les membres dun comité, ou entre ceux-ci et le président
du comité, mais il sagit là dune autre question. Nous allons nous en
tenir ici au traitement accordé à une personne qui a comparu en tant que
témoin devant un comité de la Chambre.
Daucuns estiment que les comités parlementaires devraient mener leurs
travaux à la manière des tribunaux ou des commissions denquête publique,
cest-à-dire en exigeant un échange préalable de documents entre les témoins
de camps opposés ou en permettant le contre-interrogatoire des témoins
adverses. Toutefois, il existe des différences à ne pas perdre de vue entre
les comités parlementaires et les tribunaux ou les commissions denquête
publique. Il convient également dexaminer ce que signifient la « justice
naturelle » ou l« équité » dans le contexte des travaux dun comité parlementaire.
Pour certains, cest du côté de la Charte canadienne des droits et libertés
quil faut se tourner pour déterminer les droits dont jouissent tous les
Canadiens face au gouvernement et aux autorités ou organismes gouvernementaux.
Les droits en question sont censés garantir un traitement équitable.
Larticle 7 de la Charte exige que les « principes de justice fondamentale »
soient appliqués à l'occasion de tout acte judiciaire susceptible de priver
quelquun du « droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne ».
Un témoin ne serait pas protégé par cet article. Toutefois, lorsquun comité
indique à un témoin que son témoignage ne semble pas digne de foi et lui
demande dexpliquer celui-ci sous peine d'être accusé doutrage par la
Chambre, on pourrait soutenir que le témoin nest plus un simple témoin,
mais une personne susceptible dêtre mise en accusation (pour outrage)
et dêtre assujettie à une peine (lincarcération). Si nous appliquions
larticle 7 aux travaux du CCP, comment appliquerions-nous les principes
de justice fondamentale? Quentend-on exactement par « principes de justice
fondamentale » à larticle 7?
La Cour suprême du Canada a statué1 que le terme « justice fondamentale »,
à larticle 7, a un sens plus large que le principe classique de justice
naturelle en common law. Selon la Cour, « les principes de justice fondamentale
se trouvent dans les préceptes fondamentaux non seulement de notre processus
judiciaire, mais aussi des autres composantes de notre système juridique »
et « on ne peut donner aux mots « principes de justice fondamentale » un contenu
exhaustif ou une simple définition par énumération ». Cela nest guère utile
à notre propos, sauf pour signaler que la Cour fait état de « notre processus
judiciaire » et de « notre système juridique ». Les travaux de la Chambre
des communes et de ses comités ne font partie ni du processus judiciaire,
ni du système juridique du pays.
La justice fondamentale englobe la justice naturelle, principe bien établi
à la base de toutes les procédures judiciaires dans lesquelles linstance
décisionnaire exerce une fonction judiciaire ou quasi-judiciaire. Nous
pouvons nous inspirer de cette règle juridique pour donner un contenu spécifique
à la notion de procédure équitable. Bien entendu, les comités parlementaires
ne fonctionnent pas ainsi. Néanmoins, nous pourrions appliquer aux délibérations
des comités les critères de justice naturelle comme mesure de leur équité.
Deux principes sous-tendent la justice naturelle : le droit dêtre entendu
et le droit de traiter avec un décideur impartial. Mme George a eu droit
à une audience. Limpartialité constitue, dautre part, un élément important
de la justice naturelle. La loi nexige pas quon démontre un manque dimpartialité
ni, à linverse, lexistence dun parti pris réel. Il suffit de faire valoir
une « crainte raisonnable de partialité », ce qui constitue un critère objectif.
Les normes relatives à la crainte raisonnable de partialité peuvent varier
selon le contexte et le genre de fonction assumée par linstance décisionnaire,
en loccurrence un comité parlementaire. Celle-ci doit examiner la question
en litige avec un esprit ouvert et jauger les circonstances particulières
du cas en faisant abstraction des stéréotypes et autres préjugés préjudiciables.
La crainte de partialité doit être raisonnable. Le critère à appliquer
consiste à se demander à quelle conclusion arriverait après mûre réflexion
une personne informée ayant examiné laffaire sous un angle réaliste
et pratique. Cette personne informée serait-elle davantage portée à conclure
que linstance décisionnaire (le CCP) na pas examiné laffaire avec impartialité?
Les agents publics ont le devoir dagir équitablement, cest-à-dire de
permettre à une personne directement touchée par une décision de présenter
son point de vue et de lui faire connaître les conditions à remplir pour
obtenir une décision favorable. Léquité constitue une exigence à caractère
général qui varie dans les cas particuliers. Plusieurs facteurs influent
sur les exigences de chaque cas, comme la nature de la décision à prendre,
le fait que la décision soit définitive ou quon puisse en appeler, limportance
de la décision pour la personne qui en fait lobjet et les attentes légitimes
de celle-ci dans le contexte de la procédure.
Dans le cas de Mme George, le CCP devait décider sil avait entendu un faux
témoignage de la part du témoin. La décision du Comité ne serait pas définitive,
mais tributaire de son adoption par la Chambre.
Nul doute que la véracité de son témoignage revêtait de limportance pour
Mme George, mais pas davantage que pour nimporte qui dautre témoignant
devant un tribunal ou un comité parlementaire. Bien entendu, il est fâcheux
pour un témoin dêtre accusé de mensonge par un comité parlementaire, en
particulier pour quelquun qui occupe un poste de haut niveau au sein dune
institution publique comme la GRC. Mais tenir des propos mensongers devant
un comité parlementaire est également préjudiciable à lintérêt public
en général, surtout si ces propos proviennent dune personne occupant un
poste supérieur au sein dune institution publique comme la GRC. Cest
à laune de limportance de la vérité du point de vue de lintérêt public
quil faut jauger limportance de la vérité attendue de la part dun témoin.
Enfin, le témoin navait aucune raison de présumer que les travaux du CCP
dérogeraient à la pratique parlementaire habituelle et traditionnelle des
comités. Le contre- interrogatoire dun témoin par un avocat agissant au
nom dun autre témoin na jamais été autorisé dans le système judiciaire
ou lors des travaux des comités. Il nest pas non plus raisonnable de sattendre
à ce que les membres dun comité ne fassent jamais de commentaires défavorables
sur les témoignages quils entendent.
Larticle 11 de la Charte définit neuf exigences à respecter lorsquune
personne est accusée dune infraction en vertu du Code criminel ou dune
autre loi pénale2. De toute évidence, les délibérations des comités nont
rien à voir avec ce genre de procédure. Néanmoins, larticle 11 fait autorité
sur ce qui, en droit, constitue lapplication régulière de la loi.
La première exigence est que la personne soit informée de linfraction
sans délai anormal. Il est indiqué au dossier que cela a été fait, et par
écrit.
Deuxièmement, la personne doit être jugée dans un délai raisonnable. Cette
exigence a été respectée, car le témoin na été entendue que quelques semaines
après avoir été mise au fait des préoccupations du Comité. Le témoin na
pas invoqué le manque de temps pour la préparation de sa « défense ».
Troisièmement, on ne peut contraindre une personne à témoigner contre elle-même.
Cette exigence a aussi été respectée, car il ny a pas eu dobligation
de comparaître de nouveau devant le Comité, seulement une invitation à
ce faire. Tout inculpé a le droit de témoigner, mais ne peut y être forcé.
Quatrièmement, la personne doit être présumée innocente tant quelle nest
pas déclarée coupable et elle doit être jugée par un tribunal indépendant
et impartial lors dun procès public. Le CCP na pas pris sa décision avant
que Mme George nait eu loccasion dexpliciter son témoignage antérieur.
Il a pu sembler que certains membres du Comité avaient arrêté leur opinion
sur la véracité des propos de Mme George avant sa comparution, mais ce nest
pas nécessairement le cas pour dautres. Le Comité ayant décidé à lunanimité
de recommander à la Chambre laccusation doutrage, il me semble déraisonnable
davancer que le Comité dans son ensemble na pas abordé la question avec
louverture desprit voulue du fait que certains de ses membres ont pu
se faire une idée préconçue sur la véracité du témoignage. La communication
au témoin, par le président du Comité, des allégations de témoignage mensonger
ne constitue pas la preuve dune fermeture desprit, mais plutôt une étape
nécessaire dans le traitement équitable du témoin, soit linformer des
charges qui pèsent contre lui ou encore des arguments dont il doit se défendre.
Le Comité a accordé au témoin, Mme George, une audience lui permettant dexpliquer
en détail son témoignage antérieur.
Sur la question de lindépendance, la particularité du point en litige
est pertinente. Nous parlons ici dun témoignage mensonger présenté sous
serment par un témoin. Dans un tribunal, un juge peut décider quun témoin
na pas dit la vérité, et ce, même si ce juge est celui qui a entendu le
témoin. Il nest pas rare quun juge qualifie publiquement les propos dun
témoin de mensongers. Habituellement, il dira simplement « je ne crois pas
le témoin X », au lieu dutiliser un langage plus accablant (bien quil puisse
le faire). Cette conclusion fait partie intégrante de la tâche qui revient
au juge d'évaluer les éléments de preuve. Si le juge dun tribunal judiciaire
a le droit daffirmer quun témoin ne dit pas la vérité, pourquoi un comité
parlementaire en serait-il empêché? Qui plus est, devant un tribunal, un
témoin na pas le droit den appeler de la conclusion du juge sur la véracité
de son témoignage. Pourquoi serait-ce différent dans le cas des comités
parlementaires et de la Chambre?
Les cinq autres exigences de larticle 11 ne sappliquent manifestement
pas aux comités parlementaires.
Il est intéressant de noter que, dans ce quil est convenu dappeler laffaire
Airbus, lavocat de lun des témoins a présenté au Comité permanent de
laccès à linformation, de la protection des renseignements personnels
et de léthique des arguments juridiques quant à lapplication régulière
de la loi. Lavocat a réclamé un échange de documents entre son client
et un autre témoin qui soulevait des allégations à lencontre de ce dernier.
Léchange de documents entre les parties est exigé dans les actions en
justice; il a alors lieu avant le procès. Lavocat agissait comme si les
délibérations du Comité constituaient une procédure judiciaire et comme
si son client était partie à une action en justice. Or, son client nétait
quun témoin.
Les comités parlementaires ne tranchent pas les questions de droit, car
celles-ci relèvent de la compétence exclusive des tribunaux. Ils n'agissent
pas non plus à titre de commissions denquête publique, chargées d'aider
lorgane exécutif à sacquitter de sa responsabilité en matière dapplication
et dexécution de la loi. En vertu de la Constitution, la Chambre et ses
comités ont pour fonction dexiger des comptes du gouvernement (lorgane
exécutif) et non dagir en son nom dans lexercice de ses fonctions.
Les comités parlementaires ont aussi pour tâche détudier (dans les limites
de leur mandat) les questions pour lesquelles un examen public est justifié,
en vue de recommander, sil y a lieu, des modifications à la loi ou aux
pratiques du gouvernement, ou encore de simplement porter un fait à la
connaissance des Canadiens.
Par ailleurs, et limportance de cet élément ne doit pas être sous-estimée,
les comités parlementaires, dans leurs audiences publiques, offrent aux
gouvernés loccasion dexprimer à leurs gouvernants leur point de vue sur
le sujet à létude. Lorsque paraissent dans les médias des reportages qui
font voir sous un mauvais jour un particulier, quil sagisse dun fonctionnaire,
dun ex-fonctionnaire ou dun simple citoyen, relativement à une question
dintérêt public, ce particulier devrait se voir offrir la possibilité
de se défendre avec ses propres mots, sans les limitations techniques ni
les objections accusatoires dune procédure judiciaire ou dune enquête
publique. Cela sappelle la liberté de parole, protégée par la règle du
privilège parlementaire.
On peut aussi considérer du point de vue des objectifs visés les différences
entre les comités parlementaires, les tribunaux et les enquêtes publiques.
Les comités parlementaires ne cherchent pas à établir la vérité de manière
décisive ou définitive sur une question, ni à rendre justice dans une affaire,
mais plutôt à mettre au jour des problèmes et des préoccupations pouvant
faire lobjet de recommandations au gouvernement en vue, peut-être, de
ladoption de mesures législatives correctives ou de modifications aux
pratiques et politiques officielles.
Quelles soient pénales ou civiles, les procédures judiciaires ont pour
but que justice se fasse. Les règles juridiques sur ladmissibilité de
la preuve peuvent entraîner lexclusion de faits pertinents si leur prise
en considération crée une injustice : la justice importe plus que la vérité.
Dans les enquêtes publiques, par contre, la vérité des faits constitue
lobjectif primordial. Les travaux y sont beaucoup plus disciplinés que
ceux dun comité parlementaire et ils comprennent le contre-interrogatoire
des témoins par lavocat de la commission ou par des avocats représentant
les parties ayant un intérêt avéré dans lobjet de lenquête. En fin de
compte, le commissaire qui dirige lenquête établit les faits pertinents
et peut ou non présenter des recommandations dintérêt public, selon le
mandat que lui a confié le gouvernement. Les faits pertinents sont établis
sur la base de témoignages assermentés soumis à un examen minutieux. En
soi, la justice na pas la priorité dans les enquêtes publiques, car personne
ny est jugé. La priorité va aux faits.
Laffaire qui nous occupe sest matérialisée lors des audiences du CCP
sur ladministration des régimes de retraite et dassurances de la GRC.
Le CCP sacquittait de ses responsabilités quant aux questions soulevées
par la vérificatrice générale, une haute fonctionnaire du Parlement, dans
un rapport déposé à la Chambre. Le caractère approprié de cette activité
du CCP ne peut être remis en question.
Je nai pas examiné la preuve présentée au CCP au sujet de la véracité
du témoignage de Mme George. Cela nest pas pertinent du point de vue de
léquité de la procédure, qui est mon propos ici. La question de fond qui
consiste à déterminer si Mme George a trompé le CCP doit être résolue par
ce dernier et par la Chambre; il nappartient pas au conseiller parlementaire
de la commenter. Dans les rapports humains, comme nous le savons tous,
cest la personne à qui on sadresse qui juge de la véracité de nos dires;
il en va de même pour un comité parlementaire. Sur le plan juridique, un
tel jugement doit être posé dans le cadre d'une procédure équitable. En
lespèce, je crois que la procédure a été équitable, même si l'on se réfère
à des normes juridiques qui ne sappliquent pas, et quelle a été aussi
équitable que possible compte tenu de la nature de laffaire.
Le pouvoir dont disposent les chambres du Parlement pour punir loutrage
est comparable à ce même pouvoir exercé par les tribunaux. Dans un arrêt
remontant à 1992, le juge en chef de la Cour suprême a expliqué comme suit
la nature du pouvoir en question :
Tant loutrage civil au tribunal que loutrage criminel au tribunal reposent
sur le pouvoir de la cour de maintenir sa dignité et sa procédure. La
primauté du droit est le fondement de notre société; sans elle, la paix,
lordre et le bon gouvernement nexistent pas. La primauté du droit est
directement tributaire de la capacité des tribunaux de faire observer leur
procédure et de maintenir leur dignité et le respect qui leur est dû.
Pour ce faire, les tribunaux ont, depuis le XIIe siècle, exercé le pouvoir
de punir pour outrage au tribunal3.
En ce qui concerne les comités parlementaires, on pourrait remplacer « primauté
du droit » par « intérêt public ».
Enfin, laccusation doutrage contre Mme George nest pas, comme beaucoup
lont affirmé, la première depuis 1913. En novembre 2003, un comité de la
Chambre a jugé à lunanimité quun témoin lui avait communiqué des renseignements
fallacieux. Le comité était davis quil y avait eu outrage. À la Chambre,
on a décrit la démarche du comité comme « une question de responsabilité
et dappui des institutions de la Chambre ». Le leader du gouvernement à
la Chambre a fait cette recommandation au président :
Je pense quen rendant votre décision, monsieur le Président, il est essentiel
que vous rappeliez clairement à tout citoyen pouvant témoigner devant un
comité de la Chambre la responsabilité quil a de fournir à ce comité,
et donc à la Chambre, des renseignements complets et vrais, ainsi que les
conséquences dun manquement à cette responsabilité4.
En décidant quil y avait, à première vue, atteinte au privilège, le président Milliken
a observé ce qui suit :
... nos comités et, par extension, la Chambre elle-même doivent pouvoir
se fier aux témoignages quils reçoivent, quils émanent de fonctionnaires
ou de particuliers. Ces témoignages doivent être véridiques et complets.
Lorsquil est prouvé que ce nest pas le cas, il en résulte un problème
grave quon ne peut prendre à la légère5.
Latteinte au privilège a ensuite fait lobjet dune motion à la Chambre,
libellée ainsi :
Que la Chambre constate que la conduite de [nom du témoin] constitue un
outrage envers elle, et reconnaisse avoir reçu sa lettre dexcuse, déposée
et lue à la Chambre plus tôt aujourdhui6.
La Chambre a adopté cette motion à lunanimité.
Notes
1. Renvoi sur la Motor Vehicle Act (C.-B.), [1985] 2 R.C.S. 486.
2. 11. Tout inculpé a le droit :
a) dêtre informé sans délai anormal de
linfraction précise quon lui reproche;
b) dêtre jugé dans un délai raisonnable;
c)
de ne pas être contraint de témoigner contre lui-même dans toute poursuite
intentée contre lui pour linfraction quon lui reproche;
d) dêtre présumé
innocent tant quil nest pas déclaré coupable, conformément à la loi,
par un tribunal indépendant et impartial à lissue dun procès public et
équitable;
e) de ne pas être privé sans juste cause dune mise en liberté
assortie dun cautionnement raisonnable;
f) sauf sil sagit dune infraction
relevant de la justice militaire, de bénéficier dun procès avec jury lorsque
la peine maximale prévue pour linfraction dont il est accusé est un emprisonnement
de cinq ans ou une peine plus grave;
g) de ne pas être déclaré coupable
en raison dune action ou dune omission qui, au moment où elle est survenue,
ne constituait pas une infraction daprès le droit interne du Canada ou
le droit international et navait pas de caractère criminel daprès les
principes généraux de droit reconnus par lensemble des nations;
h) dune
part de ne pas être jugé de nouveau pour une infraction dont il a été définitivement
acquitté, dautre part de ne pas être jugé ni puni de nouveau pour une
infraction dont il a été définitivement déclaré coupable et puni;
i) de
bénéficier de la peine la moins sévère, lorsque la peine qui sanctionne
linfraction dont il est déclaré coupable est modifiée entre le moment
de la perpétration de linfraction et celui de la sentence.
3. United Nurses of Alberta c. Alberta (Procureur général), [1992] 1 R.C.S.
901.
4. Débats de la Chambre des communes, 5 novembre 2003 (volume 138, no 151,
2e session, 37e législature).
5. Ibid., nº 152, 6 novembre 2003.
6. Ibid.
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