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L’affaire Vaid et la protection des employés parlementaires contre la discrimination
Le sénateur Serge Joyal, CP

Suite à une décision unanime de la Cour suprême du Canada, rendue le 20 mai 2005, le droit parlementaire canadien relatif au privilège est désormais beaucoup plus clair. Dans cet arrêt-clé, intitulé Chambre des communes et l'honorable Gilbert Parent c. Satnam Vaid et la Commission canadienne des droits de la personne (« Vaid »), la Cour a énoncé les critères permettant d'évaluer clairement la validité d'une revendication de privilège parlementaire et proposé une analyse qui inscrit l'usage du privilège dans le contexte contemporain. 

La question précise dont la Cour était saisie portait sur la nature et la portée générales du privilège parlementaire revendiqué par la Chambre des communes à l'égard de la gestion de ses affaires internes. Dans une décision rédigée par le juge Binnie, celui-ci a rejeté la position adoptée par les Communes et confirmé que la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), comme toutes les lois, s'applique au Parlement¹. Cependant, en l'espèce, la Cour a reconnu que l'employé pouvait régler son grief par le biais de la Loi sur les relations de travail au Parlement de 1985 (LRTP). 

Outre l'importance de la décision proprement dite, plusieurs caractéristiques de la cause la rendent tout à fait remarquable. Contrairement à tout précédent, le procureur général est intervenu contre la Chambre des communes pour affirmer l'importance constitutionnelle de la LCDP. Autre fait tout aussi unique, deux sénateurs sont intervenus pour défendre une interprétation plus limitée du privilège parlementaire. Enfin, la Cour s'est appuyée sur un rapport parlementaire britannique pour son analyse de la façon dont le privilège devrait être compris et appliqué. Elle s'est également servie de ce document pour effectuer une évaluation critique d'une cause britannique dont la Chambre des communes s'était inspirée afin de soutenir son point de vue. 

Comme nous l'avons rappelé, la Cour a estimé que l'ancien chauffeur du président (M. Vaid) pouvait recourir à la Loi sur les relations de travail au Parlement de 1985 pour faire examiner sa plainte de congédiement déguisé sous l'angle de la discrimination. En décidant ainsi, la Cour a, inopinément, créé une situation d'inégalité dans la protection des employés du Parlement, et celle-ci doit nécessairement être réparée. 

Pourquoi le privilège est-il nécessaire? 

Le droit parlementaire est obscur, alambiqué, difficile à saisir et parfois enterré dans des précédents historiques, des conventions et des traditions qui ne sont pas faciles à déchiffrer. Les privilèges ou, dans le vocabulaire moderne, les droits du Parlement, sont mal compris ou évalués de manière générale par les députés ou sénateurs. 

Même le seul concept de « privilège », dans le contexte moderne d'une démocratie, donne souvent l'impression qu'il appartient à une société d'une autre époque. Ce n'est donc pas une notion très facile à défendre dans le climat populiste d'aujourd'hui, où l'emploi de ce terme suscite le soupçon. Pourtant, sans ces droits particuliers, le Parlement ne pourrait fonctionner efficacement, parce qu'il ne pourrait pas mener ses affaires aussi librement et ouvertement qu'il le faut pour remplir sa fonction. Il est donc facile de comprendre pourquoi les députés et les sénateurs ont besoin de droits et de privilèges : ce sont les immunités essentielles à l'exercice de leurs fonctions à la Chambre des communes ou au Sénat. Cela peut sembler évident, mais il est, en fait, indispensable que le fonctionnement efficace et digne du Parlement soit à l'abri de l'intervention des tribunaux. 

La décision de la Cour suprême dans Vaid est la dernière du genre dans cette période effervescente d'activité judiciaire relative au privilège parlementaire. Elle a suscité une réflexion bienvenue sur l'ensemble des récentes décisions et sur les principes qu'il y aurait lieu de tirer de ce patrimoine juridique abondant. 

L'inaction du Parlement 

En dépit de l'importance du sujet, aucun député n'a jugé utile de soulever cette question à la Chambre des communes³. La Chambre n'a pas demandé au Sénat d'appuyer sa revendication de privilège concernant la gestion du personnel du Parlement, même si, selon la Loi constitutionnelle de 1867, les deux Chambres possèdent les mêmes privilèges. 

Le Sénat lui-même n'est pas intervenu à quelqu'étape que ce soit dans les instances judiciaires. Son silence s'explique, entre autres, par le fait que les deux côtés de la Chambre ne sont pas parvenus à s'entendre sur l'argumentation à soumettre, bien que le Comité sénatorial permanent du règlement, de la procédure et des droits du Parlement ait tenu huit réunions et entendu au moins dix témoins experts⁴. 

Toutes excuses mises à part, comment peut-on refuser la protection des droits de la personne à environ 5000 employés⁵ du Parlement dans une société canadienne qui évolue après plus de 20 ans d'application de la Charte? L'idée que le personnel de la Colline doive renoncer à la protection des droits fondamentaux de la personne ne peut que choquer le sens de l'équité. En fin de compte, quels que soient les arguments juridiques, il y a d'abord et avant tout le concept de dignité humaine à protéger. 

C'est cette conviction fondamentale qui a incité deux sénateurs à demander le statut d'intervenants à la Cour suprême⁶. C'est probablement ce qui a incité le ministre de la Justice et procureur général du Canada, l'honorable Irwin Cotler, à intervenir lui aussi dans le même sens. Ce qui est exceptionnel, c'est que le ministre soit intervenu pour nier que ce privilège à l'égard de la gestion du personnel ait jamais existé et pour défendre le principe de la protection des employés du Parlement aux termes de la LCDP, bien que le procureur général, à titre de procureur de la Chambre des communes, ait généralement à prendre fait et cause pour la Chambre conformément au principe et à la convention parlementaire du gouvernement responsable. Il s'agit là d'une décision sans précédent dans les annales du Parlement⁷!  

La décision 

L'essence de la décision de la Cour et la nature des arguments entendus par elle originent de la question constitutionnelle suivante, formulée par la juge en chef McLachlin : 

La Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H 6, est elle, du fait d'un privilège parlementaire, constitutionnellement inapplicable à la Chambre des communes et à ses membres en ce qui a trait aux relations de travail au Parlement? 

Les avocats de la Chambre des communes ont soutenu l'idée que la « gestion de tous les employés » relevait des « affaires internes» du Parlement⁸. Examinant le sens et la portée de l'expression « travaux du Parlement », la Cour a établi des limites ou paramètres très spécifiques : 

a) Ne fait pas partie des « travaux du Parlement » tout ce qui est dit ou fait au sein de la Chambre pendant qu'elle siège (par. 43). 

b) Les sujets protégés par le privilège doivent être si étroitement et si directement liées aux travaux du Parlement que l'intervention des cours de justice serait incompatible avec la souveraineté du Parlement en sa qualité d'assemblée législative et délibérante (par. 44). 

La Cour a finalement rejeté la position défendue par les avocats des Communes⁹, à savoir que la gestion de tous les employés relevait du privilège parlementaire et que la LCDP n'était pas applicable en l'occurrence, rendant ainsi le Tribunal canadien des droits de la personne inhabile  à recevoir des plaintes de la part d'un employé s'estimant lésé. 

Analysant la revendication de privilège, la Cour a cherché à déterminer si le privilège allégué avait été établi par une loi du Parlement (en vertu de l'article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867) ou s'il avait été reconnu par la pratique comme étant nécessaire au fonctionnement efficace de la Chambre compte tenu de son rôle d'assemblée législative et délibérante et de sa responsabilité de demander des comptes au gouvernement. 

La Cour a rejeté l'argumentation de certains parlementaires, pour qui il suffit d'affirmer le privilège pour que la Cour le reconnaisse sans autre forme d'enquête. Cette opinion générale découle d'une lecture superficielle de l'article 5 de la Loi sur le Parlement du Canada : 

Ces privilèges, immunités et pouvoirs sont partie intégrante du droit général et public du Canada et n'ont pas à être démontrés, étant admis d'office devant les tribunaux et juges du Canada. 

Cependant, l'objet de cette disposition est de limiter le rôle de la Cour dans le seul cas d'un privilège reconnu. Elle ne vise pas à empêcher la Cour de s'interroger sur l'existence et la portée d'un privilège présumé, comme dans l'espèce. L'article 5 dispose plutôt que les privilèges font partie du droit, comme les tribunaux n'ont jamais manqué de le reconnaître.  

Lorsque le Parlement instaure des privilèges, il ne peut aller au-delà de ceux qui sont en vigueur à la Chambre des communes britannique à l'époque (art. 18). La Cour a conclu qu'elle avait le droit d'examiner toute « revendication unilatérale d'un privilège par la Chambre des communes britannique [au même titre que] les tribunaux britanniques eux-mêmes ». La Cour suprême a ensuite largement cité le rapport publié de concert en 1999 par la Chambre des communes britannique et la Chambre des Lords¹⁰, qu'elle considère comme une source d'information fiable sur la situation actuelle du privilège à Westminster. Comme l'explique le juge Binnie, « le raisonnement […] témoigne d'une opinion sur les limites des revendications de privilège qui est réfléchie et, de surcroît, à mon avis, conforme aux principes sous-jacents de la common law » (par. 45). 

Le « critère de la nécessité » reste de première importance à l'égard d'un privilège revendiqué, surtout si l'exercice du « pouvoir » présumé touche un non-parlementaire. Citant l'arrêt Stockdale c. Hansard, la Cour a estimé que la « nécessité » du privilège revendiqué doit être clairement établie, compte tenu du fait qu'il « en va autrement s'il s'agit d'un pouvoir, et surtout d'un pouvoir qui permet une atteinte aux droits d'autrui : on ne l'envisagera pas avec bienveillance, mais avec suspicion; et à moins que sa légalité ne soit établie sans l'ombre d'un doute, ceux qui s'en réclament devront répondre de leurs actes » (par. 39). 

La Cour a vigoureusement réaffirmé la nature téléologique du lien entre la nécessité et la fonction « législative » (par. 43 et 44). La notion de fonction législative est enchâssée dans l'expression « travaux du Parlement » ou « affaires internes » (voir l'article 9 du Bill of Rights de 1689). Selon la Cour, ce n'est que lorsque le Parlement exerce ses fonctions délibérantes et législatives qu'il remplit ses responsabilités fondamentales. 

Le fardeau de la preuve 

La Cour a déclaré que, lorsque la nécessité sert à revendiquer le privilège, c'est le requérant qui porte le fardeau de la preuve. Celui-ci doit, selon la Cour, être étroitement et directement lié aux fonctions de la Chambre à titre d'assemblée délibérante et législative. Procédant à une évaluation critique des arguments de la Chambre des communes, le juge Binnie s'est inspiré largement du rapport du comité mixte britannique, qui formule des réserves sur l'éventualité d'une application générale du privilège à la gestion de tout le personnel. La Cour a donc adopté une perspective plutôt limitative pour déterminer ce qui pouvait être jugé nécessaire au fonctionnement efficace du Parlement. Elle a ramené les « catégories » de privilège potentiel associé aux « travaux du Parlement » à un nombre beaucoup plus limité de sujets et en a réduit la portée. Elle a, plus particulièrement, mis en doute l'affirmation du privilège lorsque la personne visée est un non-parlementaire. Il y a lieu, une fois cette catégorie reconnue, de tenir compte de la proximité de l'individu avec la fonction législative et délibérante pour déterminer la portée du privilège. 

Ayant statué sur les arguments fondés sur la nécessité, la Cour s'est penchée sur les décisions judiciaires citées par la Chambre à l'appui de sa revendication. Ce faisant, elle a abordé un autre privilège présumé, à savoir que le Parlement est une « zone franche », qui n'est liée par quelque disposition législative que ce soit, hors les lois où le Parlement est explicitement mentionné. Cette position, selon la Cour, se fonde sur une interprétation « élastique » de la décision d'un tribunal anglais, R. c. Graham-Campbell, ex parte Herbert, qui a été rendue en 1935¹¹. Depuis ce jugement, qui avait trait à la vente, sans permis, de boissons alcoolisées dans l'enceinte du Parlement, on a l'habitude d'affirmer que les lois ne s'appliquent pas au Parlement. La Cour n'a pas accepté cette interprétation généreuse du privilège, qui était celle de la Chambre à l'appui de son allégation que la LCDP ne s'appliquait pas à ses employés. À l'instar du rapport du comité mixte britannique, la Cour suprême a vigoureusement rejeté les conclusions péremptoires tirées de la décision ex parte Herbert depuis 1935 et, en fait, renversé complètement cette interprétation. Autrement dit, toutes les lois sont applicables au Parlement à moins qu'elles prévoient une exclusion explicite¹². 

Cette conclusion est beaucoup plus conforme au principe de la primauté du droit et aux arguments formulés par la Cour lorsque celle-ci s'est prononcée sur la nature et la portée du privilège. Le Parlement n'est pas au-dessus de la loi¹³. Examinant les dispositions de la LCDP, la Cour n'a pas pu trouver de disposition excluant le Parlement de leur application¹⁴. 

L'arrêt Vaid et la Charte des droits 

Malgré son analyse approfondie de la nature constitutionnelle du privilège, la Cour n'a que brièvement abordé la question du lien entre le privilège et la Charte¹⁵. Elle a cependant exprimé des commentaires importants qui s'écartent de ses décisions antérieures dans New Brunswick Broadcasting Co c. Nouvelle Écosse (« Donahoe »)16 et Harvey c. Nouveau Brunswick (« Harvey »)¹⁷. 

Premièrement, la Cour a affirmé que la décision de la Cour d'appel fédérale statuant que la LCDP était applicable au motif d'une allégation de discrimination était fautive. Elle a conclu qu'un privilège reconnu n'est pas compromis par la violation présumée d'un droit garanti par la Charte. 

Deuxièmement, la Cour a rappelé la décision Donahoe, dans laquelle elle avait reconnu que la Charte ne l'emportait pas sur le privilège parlementaire, « qui fait autant partie que la Charte de notre organisation constitutionnelle fondamentale. Or une partie de la Constitution ne peut en abroger une autre » (par. 30). Pour reprendre les termes de la juge en chef McLachlin, la Cour doit faire la part des choses et trouver l'équilibre qui convient. 

Par ailleurs, la Cour a rejeté l'opinion minoritaire du juge en chef Lamer dans Donahoe, où celui ci a conclu que le pouvoir du Parlement d'adopter des lois lui accordant des privilèges l'assujettit à la Charte au même titre que toute autre initiative législative. 

Troisièmement, la Cour a estimé que les commentaires formulés au sujet du privilège dans Harvey (notamment par la juge en chef McLachlin) étaient des remarques incidentes et que la décision avait été rendue pour d'autres motifs. Elle s'est, en fait, distancée de l'interprétation proposée par la juge McLachlin, selon laquelle il faut faire la part des choses entre la portée d'un privilège et la protection garantie par la Charte. 

Quatrièmement, la Cour a formulé une réserve concernant la possibilité d'intervenir dans le cadre d'une allégation de « discrimination systémique ».  

Autrement dit, lorsqu'un privilège est reconnu, il appartient au Parlement de donner suite ou non aux allégations d'actes discriminatoires qui sont interdits par la Charte ou qui vont à l'encontre d'un droit constitutionnel ou des garanties quasi constitutionnelles reconnues par la LCDP. La Cour ne peut rien pour garantir une audition équitable et un règlement acceptable dans ce cas : le Parlement est inaccessible à une intervention judiciaire, que le grief soit le fait d'un parlementaire ou d'un non parlementaire.  

Pourvu que le privilège soit reconnu, seul le Parlement peut décider de donner suite ou non à une allégation de discrimination. 

La Cour n'est pas allée jusqu'à inviter le Parlement à se doter d'un mécanisme interne de règlement des plaintes, même si, ce faisant, serait ainsi reconnu l'esprit d'une démocratie parlementaire respectueuse de la Charte. Ne devrions-nous pas confirmer l'essence du principe de la primauté du droit, qui est l'un des principes fondamentaux de notre constitution (selon une décision de la Cour rendue en 1998), en nous assurant que le Parlement adopte un processus formel de règlement des plaintes qui soit inscrit dans ses Règlements?¹⁸ 

La protection limitée des employés aux termes de la LRTP 

La Cour suprême a déclaré que « la Loi canadienne sur les droits de la personne s'applique à tous les employés de l'administration fédérale, y compris ceux qui travaillent pour le Parlement », mais que M. Vaid devait recourir à la procédure de règlement des griefs prévue dans la LRTP, puisqu'il est membre d'une catégorie d'employés visés par cette loi. 

En fait, un grand nombre des employés du Parlement sont visés par la LRTP. La Cour a conclu qu'ils devraient donc recourir à la procédure de règlement des griefs qui y est prévue pour obtenir réparation en cas d'allégation de violation des droits de la personne, même si, contrairement aux garanties de la LCDP, il n'est pas possible de demander le contrôle judiciaire d'une décision arbitrale. Cependant, en matière de droits de la personne, la LRTP n'offre pas aux employés qu'elle protège les mêmes garanties qui sont offertes à tous les employés de la fonction publique en vertu de la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique de 2003 (LRTFP). Celle-ci prévoit une procédure de règlement des griefs efficace, qui comporte un volet sur les droits de la personne : les arbitres peuvent accorder une indemnité spéciale pour les souffrances ou pour conduite imprudente ou délibérée. Il est également prévu que la Commission canadienne des droits de la personne doit être informée si une affaire de discrimination est portée devant le tribunal de dotation de la fonction publique et qu'elle a le droit de soumettre des observations à ce dernier, fournissant ainsi son expertise au besoin¹⁹! 

Il faudrait donc modifier la LRTP pour offrir un régime de protection semblable pour les griefs relatifs à des allégations de discrimination en matière de droits de la personne. Les employés qui ne sont pas visés par la LRTP restent protégés par la LCDP et son régime de règlement des plaintes, dont l'issue peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire²⁰. 

Quant à la protection des employés assujettis aux privilèges, la Cour a reconnu que « l'assemblée législative aurait compétence exclusive pour déterminer si les droits de la personne et les libertés publiques ont été respectés »²¹. 

Les ramifications concrètes des conclusions de la Cour sont complexes et renvoient à un ensemble diversifié de garanties concernant les droits de la personne et les libertés civiles des employés du Parlement. Il y a lieu de modifier la LRTP et d'adopter de nouvelles règles au Sénat et à la Chambre des communes pour que chaque chambre adopte une procédure de règlement des griefs à l'intention des employés assujettis aux privilèges. La procédure appliquée jusqu'ici devrait être réexaminée et adaptée en fonction des conclusions de la Cour suprême. 

Conclusion 

La conclusion concrète de l'arrêt Vaid concernant la protection des droits de la personne des employés du Parlement est qu'il donnera lieu à différentes procédures de règlement des plaintes qui n'offriront pas une protection égale aux employés du Parlement. Cela est contraire à la notion même de droits de la personne et de dignité humaine. Si les employés fédéraux jouissent aujourd'hui, grâce à la LRTFP, d'un régime de protection plus efficace et uniforme contre la discrimination, il n'existe aucun fondement philosophique pour une telle différenciation dans le régime de protection des employés du Parlement qui, en fin de compte, sont moins protégés que leurs collègues de la fonction publique. 

Cette question doit être abordée de concert par les deux chambres dans la mesure où l'arrêt Vaid s'applique à chacune d'elle. 

Le Parlement ne saurait rester passif ni indifférent à l'égard de la protection des droits de la personne de ses employés, quand il demande au reste du pays de respecter les hauts standards définis depuis l'entrée en vigueur de la Charte il y a plus de 20 ans. C'est d'abord dans sa propre maison que le Parlement doit faire la preuve de son engagement réel à respecter les droits de la personne. 

Notes 

1. Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30. 

2. Depuis 1991, on dénombre 48 causes relatives aux privilèges à l'échelle provinciale et fédérale. De 1867 à 1991, il n'y en a eu que 31 (dont une a été tranchée par le Conseil privé britannique en 1896). (Source : Centre canadien d'information juridique, 2005.) 

3. Même si le Hill Times a rendu compte de l'évolution de l'affaire, alors que la procédure judiciaire se poursuivait. Voir l'éditorial « Where's the Common Sense? », paru le 4 août 2003, et l'article de Paco Francoli, intitulé « Senate Committee ‘divided’ over House privilege case », 3 novembre 2003,. 

4. Il y a eu huit réunions en tout. Les témoins experts étaient les suivants : Paul Bélisle, greffier du Sénat; Brendan Keith, greffier principal, Justice, et registraire des intérêts des lords; l'honorable Coulter Osborne; le professeur Dale Gibson; le professeur Peter Mercer; Mitch Bloom, du Bureau du Conseil privé; Ron Wall, directeur des Relations parlementaires; Mark Audcent, légiste et conseiller parlementaire; Robert Marleau, ancien greffier de la Chambre des communes; Joseph Maingot, ancien légiste et conseiller parlementaire. 

5. Bibliothèque du Parlement, 2005. Le Sénat compte 605 employés, la Bibliothèque du Parlement, 400, et la Chambre des communes, 2003. Les députés en ont 1 927, sur un total de 4 965. (Les chiffres applicables au Sénat excluent les employés occasionnels et contractuels.) 

6. Les honorables sénateurs Mobina S. B. Jaffer et Serge Joyal, c.p., ont demandé l'autorisation d'intervenir conjointement le 6 avril 2004 et ils ont déposé leur mémoire le 2 juin. 

7. Dans une autre décision qui a fait date, rendue par la Cour suprême au sujet des privilèges applicables aux organes législatifs provinciaux (New Brunswick Broadcasting Corporation c. Nouvelle Écosse (Président de l'Assemblée), [1993] 1 R.C.S. 319), les deux Chambres du Parlement fédéral sont intervenues à l'appui d'une position juridique complémentaire. Le Sénat était représenté par le juge Ian C. Binnie, alors avocat chez McCarthy Tétrault. 

8. À ce sujet, la Cour a réfuté l'interprétation formulée par J.P. Maingot dans son témoignage et son ouvrage classique sur les privilèges parlementaires. 

9. Les arguments de la Chambre des communes n'ont pas été non plus acceptés par le Tribunal des droits de la personne, (2001) D.C.D.P., no 15 (QL), la Cour fédérale, [2002] 2 C.F. 583, et ni la Cour d'appel fédérale, [2003] C.F. 602. 

10. Royaume-Uni. Chambre des Lords et Chambre des communes, Parliamentary Privilege – First Report, Londres, HM Stationary Office, 30 mars 1999. 

11. R. c. Graham-Campbell, ex parte Herbert, [1935] 1 KB 594. 

12. La Cour suprême a également refusé de reconnaître toute substance à une disposition législative censée sauvegarder ou protéger un privilège (article 4 de la LRTP). Elle a ajouté qu'aucun privilège n'est imputé aux députés du seul fait que l'activité a lieu dans l'enceinte parlementaire.  

13. La Cour a ajouté que « la Loi canadienne sur les droits de la personne est un texte quasi constitutionnel, qui commande que toute exception à son application soit énoncée clairement » (par. 81). 

14. À l'avenir, le Parlement sera plus attentif aux répercussions des lois qu'il adopte sur son fonctionnement général. 

15. Le 29 juin 2005, la sénateure A.R. Andreychuck, appuyée par le sénateur S. Joyal, a présenté une motion au Sénat pour autoriser le Comité des règles, de la procédure et de droits du Parlement à envisager « l'élaboration d'un processus systématique pour l'application de la Charte des droits et libertés au Sénat ». 

16. New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle Écosse (Président de l'Assemblée), [1993] 1 R.C.S. 319. 

17. Harvey c. Nouveau Brunswick (Procureur général), (1996) 137 D.L.R. 42. 

18. Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217. 

19. Voir « Human Rights and the Public Service Labour Relations Act », Communications Magazine, vol. 31, no 2 (été 2005), p.12 14. 

20. Lettre du 27 juillet 2005 de Mary Gusella, présidente de la Commission canadienne des droits de la personne, en réponse à la lettre du 16 juin 2005 du sénateur S. Joyal.
À consulter en ligne à l'adresse http://www.sergejoyal.com.  

21. La Chambre « d'une voix unique, accuse, condamne et exécute », Stockdale c. Hansard, p. 1171, citée dans Vaid au par. 30.