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Governments Under Stress: Political Executives and Key Bureaucrats in Washington, London and Ottawa, Colin Campbell, Toronto, Presses de l’Université de Toronto, 1983, 388 pages.

Colin Campbell estime que ce livre, qui traite d'un bon nombre de questions concernant les relations entre les organismes centraux et le pouvoir exécutif aux États-Unis, au Royaume-Uni et au Canada, peut éveiller le chef qui sommeille chez un bon nombre de ses lecteurs en leur demandant : « Si vous étiez président ou premier ministre, comment feriez vous pour partir du bon pied? »

En cherchant à répondre à cette question, M. Campbell a mis au point un cadre d'analyse utile pour étudier l'exécutif de trois systèmes politiques de gouvernement qui ont des racines communes mais qui présentent des différences importantes : il s’agit dans deux cas, de régimes parlementaires et dans le troisième, d'un régime présidentiel avec un congrès; deux États sont fédéraux et l'autre est unitaire, Dans chacun des pays, au moins un changement de gouvernement est survenu pendant la période considérée, de sorte qu'il est possible de faire des comparaisons non seulement entre les trois pays, mais également entre leurs gouvernements successifs.

Le politicien en chambre se sentira désemparé devant les influences ou les contraintes auxquelles est soumis un nouveau président ou un nouveau premier ministre dans une société industrialisée et complexe. En analysant l'interaction de ces influences, les façons d'exercer le pouvoir ainsi que l'organisation et le fonctionnement des organismes centraux, Colin Campbell lève le voile sur la façon dont un nouveau titulaire de gouvernement doit s’y prendre pour s’adapter aux circonstances. Parmi les influences citées par l'auteur, il y en a qui peuvent se prolonger très longtemps (la nature bipolaire des politiques globales); d'autres peuvent persister pendant plus d'un mandat (la stagnation inflation); et d'autres encore se produisent au cours d'un mandat et ont principalement trait au calendrier législatif et électoral, à la situation du titulaire par rapport à son parti, aux ressources institutionnelles dont il dispose et à sa personnalité.

Colin Campbell porte son attention sur la façon dont ces contraintes ou « influences » jouent sur le choix par un président ou un premier ministre d'un style particulier d'exercice du pouvoir qui, en plus de donner le ton du gouvernement, peut susciter des changements dans les ressources, l'organisation et le fonctionnement d'organismes centraux conçus pour atteindre ses objectifs. Il laisse entendre qu'il y a quatre styles d'exercice du pouvoir : la politique de courtier, où les principales décisions d'ordre politique sont prises dans la périphérie au moyen de négociations entre des unités dont l'expérience et l'autorité sont concurrentes, el qui sont dirigées et surveillées par des organismes centraux; la politique administrative, où des ministères et des organismes isolés atteignent presque l'hégémonie sur des secteurs déterminés de gestion politique; la planification et les priorités, où les unités sont mises au défi de proposer des solutions de politique de recoupement dont les organismes centraux doivent faire la synthèse sous forme de stratégie globale; et la politique de la survie où, sous une extrême tension politique, de nombreuses questions déjà tranchées, au niveau périphérique, sont ramenées au centre décisionnel.

Des entrevues effectuées auprès de 265 hauts fonctionnaires de carrière et hommes politiques appartenant à des organismes centraux de Washington, Londres et Ottawa ont permis d'analyser l'interaction des influences, du pouvoir directeur et des organismes centraux. Cette méthode a ses limites. La mesure dans laquelle les hauts fonctionnaires sont libres de discuter de toutes les questions pertinentes est restreinte et, comme M. Campbell l'a constaté à Londres, l'accès aux hauts fonctionnaires ou même aux organigrammes est souvent difficile. Le fait de se concentrer sur le personnel des organismes centraux mène plutôt à une analyse quelque peu formelle de la façon dont un nouveau président ou premier ministre essaie de « partir du bon pied » et n'accorde peut-être pas assez d'importance à certaines autres influences qui peuvent toucher le style d'exercice du pouvoir et l'élaboration ou l'évaluation de la politique.

Quelles que soient ces limites, M. Campbell a examiné de façon extrêmement intéressante le fonctionnement d'un organisme central dans trois domaines : la planification stratégique, l'élaboration et l'intégration des politiques économiques et fiscales ainsi que l'affectation et la gestion des ressources humaines et physiques. L'étude rassemble tout un éventail de faits, de renseignements sur l'organisation, les opérations et les ressources, ainsi que des évaluations et des opinions. Il semble qu'on puisse en tirer un certain nombre de conclusions : la prise collective de décisions dans un gouvernement ministériel parlementaire peut être plus efficace pour atteindre les buts fixés par le gouvernement que la centralisation du pouvoir exécutif dans les mains du président; les États-Unis ont été dépassés par d'autres systèmes quant aux mécanismes de coordination des prises de décisions interministérielles et au choix des conseillers politiques; la capacité de déléguer et d'éviter de se perdre dans les détails en utilisant efficacement les « garde-barrières » peut contribuer au succès d'un président ou d'un premier ministre; certains facteurs institutionnels et constitutionnels limitent la mesure dans laquelle un président américain peut adopter, dans l'exercice du pouvoir, un style axé sur les priorités et la planification.

M. Campbell conclut en donnant certains conseils aux présidents et aux premiers ministres qui veulent « faire un bon départ, tout en reconnaissant qu'en dernière analyse, l'exercice du pouvoir est un art. Il y a vraiment dans ce livre matière à réflexion, mais certaines recommandations sacrifient parfois l'évaluation des faits à l'analyse de perceptions. Ceux qui pratiquent l'art de gouverner devront juger de la valeur de ces conseils en fonction de leur propre réalité. Il faut espérer que dans une étude ultérieure, M. Campbell pourra interviewer d'anciens hommes politiques (présidents, premier ministres et membres du Cabinet) pour connaître leur opinions sur les forces et les faiblesses des organismes centraux et sur la meilleure façon pour un chef de partir du bon pied.

Certes, l'ouvrage de Colin Campbell est une importante étude comparative des systèmes de gouvernement, mais l'auteur s’est peut-être trop concentré sur l'exécutif lui-même. Les allusions au Congrès et au Parlement abondent dans son livre, mais l'importance des relations au sein du Congrès ou de la planification à la Chambre n'est pas assez soulignée. Il est significatif que le bureau du président du Conseil privé ne figure pas parmi les organismes centraux canadiens. On peut se poser certaines questions. Comment les caucus, les leaders du Congrès, les réunions des leaders à la Chambre et la situation qui prévaut au Congrès ou au Parlement touchent-ils la planification stratégique de l'exécutif et même le style d'exercice du pouvoir? Comment les organismes centraux tiennent-ils compte de ces « influences » en élaborant leurs plans stratégiques?

S'il reste des aspects de cette étude qui peuvent être davantage développés ou mis en relief, Colin Campbell a néanmoins fourni un bon cadre d'analyse et s’est servi d'une masse de renseignements pour produire un travail cohérent qui représente un jalon vers d'autres études. Même si ce livre peut être considéré comme un ouvrage universitaire, le style et la présentation ne rebutent nullement : l'ouvrage devrait susciter l'intérêt des chefs latents ainsi que des hommes politiques en exercice, hauts fonctionnaires et étudiants en sciences politiques.

James Ross Hurley
Bureau des relations provinciales-fédérales
Ottawa