Projet de loi d'intérêt public ou d'intérêt privé? La Chambre des communes, le 15 avril 1985.

Contexte : Les règles qui régissent la présentation et le débat des projets de loi d'intérêt privé diffèrent sensiblement de celles qui s'appliquent aux projets de loi d'intérêt public. La plupart du temps, la distinction est nette, mais il arrive que le Président ait à statuer, à l'occasion, sur la nature d'un projet de loi particulier.

Le mardi 2 avril, le ministre des Communications proposait la deuxième lecture du projet de loi C-19, concernant la réorganisation de Bell Canada. Le ministre expliqua en détail l'historique et les objectifs du projet de loi. Puis, le député de Humboldt-Lake-Centre (M. Althouse) demanda à la présidence de vérifier si l'étude de ce projet de loi était conforme au Règlement.

Décision du Président John Bosley : Voici en quels termes les projets de loi d'intérêt privé sont définis à la page 891 de la 20^e édition de Erskine May : « Les propositions de loi d'intérêt privé servent l'intérêt ou le bien d'un ou plusieurs particuliers. Qu'elles soient dans l'intérêt d'un particulier ou d'une société publique, d'un comté, d'un district ou d'une autre localité, elles se distinguent également des mesures d'intérêt public, et cette distinction se manifeste dans la manière même de les présenter ».

Cette définition est confirmée par le commentaire 700 de la 5^e édition de Beauchesne qui précise : « Le projet de toi d'intérêt public intéresse les questions de politique générale; en revanche, le projet de loi d'intérêt privé a pour effet de constituer un régime d'exception au bénéfice d'un ou plusieurs particuliers ».

Le même commentaire signale que le projet de loi hybride, tel qu'il existe en Grande-Bretagne, est inconnu chez nous. Il signale en outre qu'un projet de loi renfermant des dispositions qui caractérisent essentiellement un projet de loi d'intérêt privé ne peut être déposé à titre de projet de loi d'intérêt public.

Le commentaire 836 de la 5^e édition de Beauchesne dit ceci: « La loi d'intérêt privé, d'une nature toute particulière, a pour objet de conférer à certaines personnes ou personnes morales particuliers ou sociétés  des pouvoirs exceptionnels, plus étendus que ceux dont elles seraient investies sous le régime du droit commun, voire contraires à ceux-ci ».

Le commentaire 838 définit quatre considérations sur lesquelles il faut s'arrêter avant de décider qu'une proposition a effectivement le caractère d'un projet de loi d'intérêt public et doit, en conséquence, être introduite comme telle, plutôt que comme projet de loi d'intérêt privé. Il s'agit tout d'abord et surtout de déterminer si l'intérêt général est en cause.

Étant donné ces définitions et principes, il doit être assez simple de déterminer si un projet de loi est d'intérêt privé ou d'intérêt public. Cependant, la pratique, tant au Parlement fédéral que dans les assemblées législatives provinciales, n'est pas toujours uniforme. Je n'entends pas m'étendre sur ces incohérences, car le devoir immédiat de la présidence est de prendre une décision au sujet du projet de loi C-19, Loi concernant la réorganisation de Bell Canada.

Ce projet de loi porte sur une entreprise qui a été constituée en société en vertu de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes en 1982, mais qui l'a d'abord été en 1880 en vertu d'une loi d'intérêt privé. Le présent projet de loi énonce certains devoirs et obligations de la société en cause et il impose à cette dernière certaines restrictions qu'on ne retrouve nulle part ailleurs. Ainsi, le projet de loi prévoit, d'une part, des exceptions à la loi générale et il impose, d'autre part, certaines obligations à la société. Il donne, en outre, au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes certains pouvoirs sur la société ainsi que le droit de rendre certaines ordonnances la touchant et de lui réclamer certains renseignements.

Les dix premiers articles du projet de loi, notamment celui qui prévoit que les ouvrages de la Compagnie sont déclarés à l'avantage général du Canada sont, en fait, le fruit d'une reformulation des dispositions des projets de loi ou lois d'intérêt privé en vertu desquels la société Bell a été constituée et prorogée depuis 1880. La liste des lois en question figure à l'article 14 du projet de loi. Même s'il n'arrive pas souvent que la présidence ait à décider si un projet de loi est d'intérêt privé ou public, elle peut s'inspirer de certains précédents. Après avoir examiné ces précédents, la présidence juge qu'elle doit se baser sur la décision que le Président Lamoureux a rendue le 22 février 1971.

La Chambre était alors saisie du projet de loi C-219, Loi tendant à établir la Corporation de développement du Canada et MM. Baldwin et Lambert, qui étaient alors les députés de Peace River et d'Edmonton-Ouest respectivement, ont essayé par tous les moyens de faire déclarer ce projet de loi irrecevable. Malgré toute leur expérience, ils n'ont pu réussir à convaincre la présidence. En l'occurrence, le Président Lamoureux a mentionné une troisième classe ou catégorie de projets de loi, à savoir les bills hybrides, une catégorie qui, selon lui, n'existe pas au Canada.

Le Président Lamoureux a précisé clairement en 1971 que :... pour avoir qualité de bill privé, une mesure ne doit comprendre aucune particularité de la politique publique, car ces caractéristiques l'emporteront sur sa nature privée.

Il a ajouté que lorsqu'un projet de loi n'était pas entièrement privé et qu'il touchait également l'intérêt public, il devait être traité comme un projet de loi d'intérêt public.

Il est clair, à mon avis, que même si ce projet de loi touche des intérêts privés, il touche également et manifestement la politique publique puisqu'il concerne un grand nombre d'intérêts publics.

L'argument décisif, à mon avis, figure à l'article 3 du projet de loi qui se lit comme suit : « Les dispositions de la présente loi l'emportent sur les dispositions incompatibles de toute autre loi fédérale et des textes pris ou établis ou des choses faites sous le régime de celle-ci ».

Selon la présidence, une telle disposition ne pourrait être incluse que dans un projet de loi public étant donné qu'une loi privée, étant une exception à la loi générale, ne pourrait l'emporter sur toute autre loi fédérale. La présidence juge donc que le projet de loi C-19 est bel et bien un projet de loi d'intérêt public.