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Sélection et nomination des greffiers des provinces et territoires au Canada
Deborah Deller

Les greffiers occupent un poste extrêmement important dans les assemblées parlementaires du Canada. Pourtant, leur parcours est généralement méconnu ou mal compris. Dans le présent article, l’auteure décrit brièvement le rôle et les responsabilités d’un greffier, la manière dont ce dernier cultive ses connaissances procédurales et l’évolution du processus de sélection et de nomination du poste.

Il y a plus de 40 ans, je franchissais les portes de l’Édifice de l’Assemblée législative de l’Ontario pour la toute première fois. Je venais de parcourir l’Europe avec mon sac à dos et m’apprêtais à commencer l’université; j’avais besoin d’un emploi.

J’avais entendu parler d’un poste de guide. J’ai postulé et j’ai eu la chance d’être convoquée à une entrevue. Tout au long de ma carrière, l’heureux hasard a bien fait les choses et m’a certainement aidée ce jour-là.

Pendant l’entrevue, on m’a demandé la taille de ma robe. J’ai répondu que c’était une taille ? (ce qui était vrai à l’époque). Cette réponse s’est avérée être la bonne réponse. En effet, on venait de commander de nouveaux uniformes, et l’une des guides venait de quitter son emploi. Elle était une taille 7, et on cherchait une personne à qui l’uniforme allait convenir. Étant absolument qualifiée, j’ai obtenu le poste!

Au cours de mes 37 années à temps plein à l’Assemblée législative, j’ai occupé de nombreux postes avant de partir à la retraite en 2016 alors que j’étais greffière. Dans ma carrière, j’ai été témoin de beaucoup de grands changements dans le fonctionnement de l’Assemblée sur le plan procédural et administratif. Par exemple, on ne se fonde plus sur la taille de robe des candidates pour l’embauche.

On a commencé à téléviser les débats et les audiences de comité; on a élaboré un site Web; les ordinateurs sont devenus monnaie courante; les ciseaux et les bâtons de colle ont cessé d’être des outils requis dans le cadre de la préparation des documents de la Chambre. La sécurité est devenue une préoccupation plus grande que jamais, et les enjeux mondiaux sont finalement arrivés aux portes de l’Édifice législatif.

Cette modernisation a entraîné son lot de défis. Bon nombre d’assemblées se trouvent dans de vieux immeubles mal équipés pour contenir des câbles d’ordinateur et des appareils de sécurité, entre autres. Le fait que la population tienne à la transparence exige que davantage de données soient mises à sa disposition plus rapidement que jamais dans l’histoire, et il a été difficile de suivre le rythme en ce qui a trait aux procédures parlementaires.

Ces changements ont nécessité plus de ressources humaines et financières. Lorsque j’ai commencé à travailler au Bureau de l’Assemblée de l’Ontario, il n’y avait que le bureau du greffier, le hansard, la bibliothèque et un bureau que partageaient l’équipe des finances et celle des ressources humaines dans une pièce qui est maintenant une salle de comité. Aujourd’hui, tous les services auxquels les députés ont accès sont offerts par le Bureau de l’Assemblée, sous la supervision du greffier. Parmi ces services, on compte entre autres la radiodiffusion et l’enregistrement, les relations parlementaires et publiques, la recherche, l’information et la technologie, et la sécurité et la gestion des locaux.

De nos jours, une myriade de services et d’installation sont offerts et nécessaires aux députés, qui n’existaient pas avant les années 1970¹. Une démocratie parlementaire moderne a besoin du soutien d’une équipe administrative et de la procédure qui est robuste, non partisane et professionnelle. Dans les assemblées canadiennes, cette équipe est gérée par le greffier. Aujourd’hui, le greffier doit non seulement être un expert en matière de procédure parlementaire, mais il doit aussi assumer le rôle d’agent en chef permanent responsable d’un ensemble de services administratifs disparates et essentiels.

Lors de son allocution prononcée en 1994 devant le Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, sir Clifford Boulton, ancien greffier de la Chambre des communes britannique, a déclaré ceci :

L’ensemble du service doit être géré efficacement. Il doit être perçu comme un service parlementaire complet. Je ne crois pas qu’il soit possible de soutenir qu’un service puisse fonctionner de façon complètement indépendante et dans l’ignorance de ce que prépare un autre. Le tout doit être intégré d’une façon ou d’une autre par un organisme ou une personne qui accepte la responsabilité de la bonne marche du service qui est ainsi coordonné².

Même si, au fil du temps, ce poste a comporté de plus en plus de tâches administratives, le greffier demeure d’abord et avant tout un spécialiste du droit et de la procédure parlementaires. M. C.E.S. Franks souligne que « la qualité des conseils que le Président reçoit au sujet de la procédure et d’autres questions est essentielle. Le conseiller en matière de procédure du Président est le greffier de la Chambre des communes³ ».

C’est un poste unique pour lequel il existe peu de formation officielle sur la procédure.

Il est toutefois arrivé que, à l’occasion, des établissements scolaires et des institutions parlementaires travaillent ensemble en vue de s’entendre sur l’éducation touchant la procédure. Pensons à l’accord conclu en 2007 entre l’Université Laval et l’Assemblée nationale du Québec dans le cadre duquel on créa la Chaire de recherche sur la démocratie et les institutions parlementaires, ainsi qu’un cours spécialisé en droit et en procédure parlementaires⁴.

En général, les connaissances procédurales sont apprises en cours d’emploi. Les gens sont embauchés à des postes de premier échelon tels que greffier de comité. En ce qui a trait à la formation touchant la procédure, on a adopté principalement une approche d’apprentissage par l’expérience. Bon nombre de provinces et territoires alternent entre l’orientation et le perfectionnement en complément de la formation par l’expérience.

Le fait que les personnes occupant ce poste doivent posséder des connaissances procédurales et des compétences en gestion de niveau supérieur fait en sorte que le nombre de candidats qualifiés est assez faible.

Heureusement, historiquement, les personnes embauchées à ce poste restent considérablement longtemps, et la plupart des parlements ont rarement à embaucher un nouveau greffier. Je n’étais que la huitième greffière à servir l’Assemblée législative de l’Ontario depuis 1867. J’avais près de 29 ans d’expérience à l’Assemblée lorsque je suis entrée en fonction à titre de greffière, dont 15 ans au Bureau. Cependant, cela n’est rien comparativement à quelqu’un comme George MacMinn, greffier à la retraite de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique. Sa Majesté la Reine Elizabeth II lui a rendu hommage en 2007, à titre de greffier au Bureau ayant occupé le poste pendant la période la plus longue dans l’histoire du Commonwealth, soit 50 ans.

Outre la longue durée des mandats, le poste de greffier moderne d’un Parlement a une telle portée que l’embauche doit se faire – plus que jamais – au moyen d’un processus qui veille à ce que le candidat possède un niveau élevé de connaissances procédurales et de compétences administratives, ainsi qu’une neutralité politique manifeste qui inspireront la confiance absolue des députés des deux côtés de la Chambre.

Dans bon nombre ou la plupart des institutions parlementaires du Canada, le processus de sélection du greffier n’est prévu ni dans la loi ni dans le Règlement de la Chambre. Cependant, ce qui a déjà été une nomination par le gouvernement accompagné d’une consultation superficielle avec l’opposition est devenu, dans la plupart des cas, un concours plus ou moins ouvert auquel tous les partis de la Chambre peuvent participer.

En 2001, par exemple, la Chambre des communes du Canada a écouté le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes qui recommandait l’examen, par un comité, de toute nomination proposée pour le poste de greffier ainsi que la tenue d’un vote à la Chambre pour ratifier subséquemment cette nomination. Cette procédure a été utilisée pour la première fois lorsque la nomination d’Audrey O’Brien a été étudiée et recommandée par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, et subséquemment approuvée par la Chambre⁵.

En Alberta, la nomination du greffier actuel, Robert Reynolds, a été annoncée dans un communiqué de presse émis par le Président, indiquant que la décision avait été prise « à la suite de vastes consultations avec le personnel et de la réception les commentaires de tous les caucus législatifs⁶ ».

C’est toutefois une déclaration apparaissant plus loin dans ce communiqué de presse qui, selon moi, fournit une description de ce qui est pris en compte lorsqu’un greffier est sélectionné. Le Président Robert Wanner a écrit que M. Reynolds est:

Un employé dévoué et de longue date de l’Assemblée législative de l’Alberta qui est reconnu comme l’un des plus éminents spécialistes canadiens de la pratique parlementaire de style Westminster. [Il pourra] poursuivre la mission du Bureau de l’Assemblée législative (BAL) consistant à fournir un soutien parlementaire non partisan et à mettre en œuvre les changements novateurs nécessaires pour soutenir le BAL en tant que dirigeant des organismes de soutien parlementaire du Canada⁷.

Je connais bien M. Reynolds et je sais que tout ce que dit le Président Wanner dans sa déclaration est vrai. Je sais également qu’on pourrait dire la même chose au sujet de chaque greffier qui sert actuellement les parlements dans l’ensemble du pays. Ils font partie d’une cohorte de gens nettement qualifiés en raison de leur expertise en matière de procédure de même que de leur responsabilité administrative équivalente à celle d’un sous-ministre. Pour la plupart, les personnes qui occupent ce poste ont beaucoup d’années d’expérience liée directement au fonctionnement sur le plan procédural et administratif, dont elles sont responsables. Ces années de service leur ont valu le respect et la confiance de tous les partis en ce qui concerne leur service professionnel et non partisan au Parlement.

Le poste a énormément changé au cours des dernières années; il faut posséder un large éventail de compétences. À quelques exceptions près, les processus de recrutement ont évolué et comprennent maintenant la consultation ou la participation de tous les caucus. Dans bon nombre de cas, le poste est largement annoncé, ce qui fait que, en théorie, il est ouvert à un plus grand nombre de candidats.

Cependant, un Parlement est une institution unique. Il fonctionne conformément à un ensemble de procédures qui sont souvent mal connues ou comprises, même par les députés élus qui y travaillent. Ce genre d’institution nécessite l’aide d’un spécialiste de la procédure en mesure de donner des conseils, d’offrir une aide et d’assurer l’intégrité des délibérations.

Il ne reste qu’à espérer que cette vérité ne se perde pas au fil de l’élaboration et de la modernisation des processus de recrutement pour le poste de greffier de la Chambre. Les comités de sélection doivent être composés de membres qui maîtrisent le fonctionnement de la Chambre, de ses comités et des activités administratives nécessaires pour fournir un soutien. Il faut accorder de l’importance à l’expérience; un candidat ne peut pas espérer posséder les connaissances procédurales requises sans avoir une grande capacité manifeste dans le milieu parlementaire. De plus, la confiance entre le greffier et les députés de tous les partis s’installe au fil du temps et est habituellement très solide bien avant qu’une personne devienne greffière.

Peu importe les échanges ou les écrits au sujet du fonctionnement des parlements, ces institutions font partie intégrante des systèmes politiques fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada. Les Parlements doivent être préservés et protégés, et le greffier joue un rôle essentiel à cet égard. Un concours sain et équitable pour combler le poste peut et doit aller de pair avec la considération et la compréhension des compétences et des connaissances essentielles requises de même que de l’importance de l’expérience parlementaire connexe à ces compétences et à ces connaissances.

Dans son allocution prononcée en 1994 devant le Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, sir Clifford Boulton a affirmé ceci (bien que ce n’était pas précisément sur la question du recrutement d’un greffier) : « Les méthodes des conseils d’administration ne conviennent pas lorsque l’on doit faire face à une chambre parlementaire⁸ ». Il n’y a rien de plus vrai.

La sélection du greffier aux assemblées législatives canadiennes

Les pages suivantes résument les réponses reçues des bibliothèques législatives du Canada concernant le processus de sélection et de nomination de l’agent en chef de la procédure (c.àd. le greffier de la Chambre des communes, le secrétaire général, le greffier en chef ou le greffier de l’Assemblée législative). Dans le cas de l’Ontario, la réponse a été ajoutée par l’auteur de l’article précédent⁹.

Notes

1. Graham White, « The Life and Times of the Camp Commission », Revue canadienne de science politique, vol. 13, no 2, juin 1980, p. 357-375.
2. Sir Clifford Boulton, « Le rôle des greffiers dans le système parlementaire », Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, 1994.
3. C.E.S. Franks, The Parliament of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1987, p. 123 [TRADUCTION].
4. The Society of Clerks-at-the-Table in Commonwealth Parliaments, Chambre des lords, « Comparative Study: Recruitment and Training of Clerks », The Table: The Journal of the Society of Clerk-at-the-Table in Commonwealth Parliaments, vol. 76, 2008, p. 107-127 [TRADUCTION].
5. Parlement du Canada, Nomination du greffier de la Chambre des communes https://www.noscommunes.ca/About/Clerk/Clerk-Appt-f.htm (consultée en mai 2018).
6. Corporate Communications and Broadcast Services Legislative Assembly of Alberta, « New Clerk of Legislative Assembly of Alberta Appointed », communiqué, 4 avril 2016 [TRADUCTION].
7. Ibid [TRADUCTION].
8. Sir Clifford Boulton, « Le rôle des greffiers dans le système parlementaire », Groupe canadien d’étude des questions parlementaires, 1994.
9. Laura Anthony et Nick Ruderman, « Role of the Clerk », Bibliothèque et services de recherche de l’Assemblée législative, 22 mars 2018 (les réponses du tableau ont été préparées par Erica Smith, bibliothécaire de recherche).

Détails du processus de sélection et de nomination des greffiers au Canada

Canada – Chambre des communes

Le greffier de la Chambre des communes est nommé par le gouverneur en conseil aux termes de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique même si ni lui, ni le personnel de la Chambre des communes ne font, à strictement parler, partie de la fonction publique fédérale (voir : Parlement du Canada, Nomination du greffier de la Chambre des communes).

Le paragraphe 111.1(1) du Règlement stipule que, « [l]orsque le gouvernement a l’intention de nommer un haut fonctionnaire du Parlement, le Greffier de la Chambre, le Bibliothécaire parlementaire ou le Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, le nom du candidat est réputé avoir été renvoyé au comité permanent compétent qui peut examiner la nomination pendant au plus trente jours après le dépôt d’un document concernant la nomination du candidat ».

Canada – Sénat

Le greffier du Sénat et le greffier du Parlement sont nommés par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. (voir: Parlement du Canada, Nomination du greffier du Sénat et du greffier du Parlement).

Colombie-Britannique

Les hauts fonctionnaires permanents sont nommés au titre de l’article 39 de la Constitution Act [loi constitutionnelle] de la province (R.S.B.C., ch. 66), dont voici un extrait :

39 (1) Les hauts fonctionnaires permanents de l’Assemblée législative sont nommés par résolution de celle-ci ou, en période d’intersession, par le lieutenant-gouverneur en conseil. (2) La nomination faite en période d’intersession est ratifiée par l’Assemblée législative à la session suivante. (3) Tous les autres hauts fonctionnaires et employés de l’Assemblée législative sont nommés : a) soit par le Président; b) soit par le secrétaire provincial s’il n’y a pas de Président ou si celui-ci est absent ou incapable de remplir ses fonctions. (4) Le titulaire d’un poste de haut fonctionnaire permanent de l’Assemblée législative est réputé avoir occupé son poste depuis le jour de sa nomination jusqu’à celui de son décès, de sa démission ou de son renvoi.

Alberta

La loi ne prévoit rien au sujet de la nomination du greffier de l’Assemblée législative de l’Alberta. Tel qu’il est indiqué à la page 118 de l’article du Table intitulé « Comparative Study: Recruitement and Training of Clerks », « les greffiers de l’Alberta sont recrutés par décret de l’Assemblée législative » [TRADUCTION].

Saskatchewan

Les renseignements disponibles au sujet de la nomination du greffier en Saskatchewan proviennent de l’article 77.1, Appointment of Clerk, de la Legislative Assembly Act, 2007. Le greffier est nommé par décret de l’Assemblée législative. (2015, ch. 14, art. 9).

Manitoba

La Loi sur la fonction publique, article 32, parle de la nomination du greffier de l’Assemblée législative. « Sauf si elles sont nommées en vertu d’une loi de la Législature, le lieutenant-gouverneur en conseil nomme les personnes suivantes : a) les sous-ministres, le greffier du Conseil exécutif, le greffier de l’Assemblée législative et les autres détenteurs de postes spéciaux; b) les membres, ou les membres des conseils de direction ou d’administration, des organismes gouvernementaux à l’égard desquels une ou plusieurs des dispositions de la présente loi s’appliquent ». La Loi ne précise pas le processus de recrutement. En 1999, la dernière fois que le poste a été doté, le concours a été dirigé par un souscomité de la Commission de régie de l’Assemblée législative avec l’aide du directeur des Services aux députés. Le poste a été annoncé dans la Free Press et dans le Globe and Mail, et transmis au réseau de l’Association des greffiers. Un sous-comité de la Commission a mené des entrevues, et la Commission a finalement sélectionné une personne, dont la nomination devait être approuvée par le Cabinet.

Ontario

La Loi sur l’Assemblée législative prévoit ceci :

77(1) Le lieutenant-gouverneur en conseil nomme le greffier de l’Assemblée législative. L.R.O. 1990, chap. L.10, par. 77 (1).

Mandat du greffier

(2) Le greffier de l’Assemblée législative occupe son poste à titre inamovible mais peut être révoqué par le lieutenant-gouverneur pour un motif valable, sur l’adresse de l’Assemblée. L.R.O. 1990, chap. L.10, par. 77 (2).

Québec

Au Québec, en 1969, le titre de secrétaire général remplace celui de greffier. Le secrétaire général est nommé par l’Assemblée, sur proposition du premier ministre [LAN, art. 26]. Dans l’exercice de ses fonctions, il doit jouir non seulement de la confiance pleine et entière du président, mais aussi de l’ensemble des députés. C’est pourquoi il est d’usage que le premier ministre consulte l’opposition avant de soumettre sa proposition à l’Assemblée. La loi ne prévoit aucun terme à son mandat. (Source : La procédure parlementaire du Québec. Québec (Province). Assemblée nationale. Direction générale des affaires juridiques et parlementaires. Québec : Assemblée nationale du Québec, 2012, p. 168.

Nouveau-Brunswick

Au Nouveau-Brunswick, le greffier est nommé à la suite d’une résolution de la Chambre. De plus, conformément au paragraphe 41(2) de la Loi sur l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick, « Sur la recommandation du Comité d’administration de l’Assemblée législative, l’Assemblée législative nomme le greffier ».

Nouvelle-Écosse

La loi et le Règlement de la Chambre ne prévoient rien au sujet du processus de nomination. Article 46 de la House of Assembly Act : « Le gouverneur en conseil peut nommer une personne compétente au poste de greffier en chef de la Chambre, qui assumera toutes les fonctions du greffier en chef de la Chambre avant le 17 avril 1937, en plus des autres fonctions prescrites après cette date » [TRADUCTION]. Le greffier en chef actuel de la Nouvelle-Écosse est entré en fonction à titre intérimaire en 2010 et a été nommé en 2011; avant d’occuper ce poste, il était greffier adjoint. Il explique à la Bibliothèque législative de la Nouvelle-Écosse que le processus a changé depuis sa nomination. La procédure se fait désormais (utilisée pour l’embauche plus récente des greffiers adjoints) au moyen d’un concours ouvert au public à l’échelle nationale, qui est organisé par un sous-comité à trois parties de la commission de la gestion de la Chambre d’assemblée. Le conseiller législatif, le directeur de l’administration (Bureau d’administration du Président) et la Commission de la fonction publique du gouvernement sont représentés au sein de ce comité d’entrevue.

Île-du-Prince-Édouard

Conformément au paragraphe 38(2) de la Legislative Assembly Act, le greffier et le greffier adjoint sont nommés par l’Assemblée législative à la suite d’une recommandation du Comité permanent des affaires législatives et ils occupent leurs fonctions à titre amovible. Le Comité permanent des affaires législatives peut utiliser tout processus de sélection qu’il juge pertinent.

Territoires du Nord-Ouest

La Loi sur l’Assemblée législative et le Conseil exécutif prévoit ce qui suit en ce qui a trait à la nomination du greffier : « 54.(1) Le greffier est nommé par le commissaire sur recommandation du Bureau de régie approuvée par voie de motion de l’Assemblée législative »

Terre-Neuve-et-Labrador

À Terre-Neuve-et-Labrador, le processus de nomination pour le poste de greffier de la Chambre est prévu à l’article 7 de la House of Assembly Accountability, Integrity and Administration Act. La Loi prévoit ceci : « Agents supérieurs de la Chambre : 7.(1) À la suite d’une nomination par la Chambre d’assemblée, le lieutenant-gouverneur en conseil nomme les agents supérieurs suivants, par commission sous le grand sceau : a) le greffier de la Chambre d’assemblée; b) le greffier adjoint de la Chambre d’assemblée; c) le légiste; d) le sergent d’armes de la Chambre d’assemblée. (2) Avant de procéder à une nomination conformément au paragraphe (1), le Président consulte la Commission, le greffier du Conseil exécutif et le président de la Commission de la fonction publique en vue de déterminer un processus approprié pour recruter des candidats compétents aux fins de nomination. (3) Lorsqu’un agent supérieur visé aux alinéas (1)a) à d) n’est temporairement pas en mesure d’assumer ses fonctions en raison d’une absence, d’un empêchement ou si le poste devient vacant, le Président peut nommer, suivant la recommandation de la Commission, une personne à titre d’agent supérieur par intérim qui assumera le rôle pendant une période ne dépassant pas 12 mois consécutifs » [TRADUCTION].

Nunavut

Au Nunavut, le processus de nomination pour un greffier se trouve dans la Codification de la Loi sur l’Assemblée législative et le Conseil exécutif. « Nomination du greffier : 50.(1) Le greffier est nommé par le commissaire sur la recommandation du Bureau de régie et des services, approuvée par voie de motion de l’Assemblée législative. Mandat : (2) Le greffier occupe son poste à titre amovible. Le commissaire peut, avec motif à l’appui, le révoquer, sur la recommandation du Bureau de régie et des services, approuvée par voie de motion de l’Assemblée législative. (L.Nun. 2010, ch. 13, art .11).

Yukon

Au Yukon, le greffier de l’Assemblée législative est considéré comme un administrateur général au titre du Règlement concernant la fonction publique. Le processus de recrutement et de nomination du greffier de l’Assemblée législative n’est décrit dans aucun texte de loi, y compris la Loi sur la fonction publique. La dernière fois qu’un greffier a été recruté, soit en 2007, c’est la Commission des services aux députés de l’Assemblée (le bureau de régie interne de l’Assemblée) qui a établi le processus de recrutement. La Commission a mis sur pied un sous-comité multipartite et l’a chargé de recruter et de lui recommander une personne qui assumerait le rôle de greffier. Ce sous-comité était composé du Président (à titre de président) et d’un membre de chaque caucus représenté à l’Assemblée. Aucune motion n’a été présentée à la Chambre pour confirmer la nomination. Le greffier actuel a été nommé par décret, délivré conformément à la Loi sur la fonction publique.

Le processus de révocation du greffier est prévu dans le Règlement concernant la Commission de la fonction publique [alinéas 4.1(1) et (2)] :

1. « Sur avis de l’Assemblée législative ou d’un comité de celle-ci, le président de l’Assemblée législative peut recommander au Commissaire [du Yukon] de mettre le greffier de l’Assemblée législative en congé provisoire, de le suspendre ou de le licencier. »
2. « Le président fait la recommandation mentionnée au paragraphe (1) par écrit en donnant les motifs qui la sous-tendent. Une copie de la recommandation est envoyée au commissaire à la fonction publique. »