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Les universités canadiennes : nouveaux pôles d’échange en recherche et formation parlementaire internationale
Rick Stapenhurst; Phoebe Zamanuel

Des universités canadiennes se sont récemment manifestées à titre d’importants centres de formation et de recherche appliquée parlementaires, ralliant ainsi d’autres universités en Australie, au Royaume-Uni et ailleurs. Dans cet article, nous décrivons l’évolution de ces programmes de recherche et de formation dans trois établissements (l’Université McGill, l’Université Laval et l’Université d’Ottawa) ces cinq dernières années. Nous relevons également de potentielles avenues de travail, qui permettraient aux Parlements du Canada et d’ailleurs de tirer profit de leur expérience respective.

Il est reconnu depuis longtemps que, conformément à la réflexion de Lord Philip Norton il y a quelque 25 ans, oui, les Parlements jouent un rôle important¹. Les recherches ont démontré que les Parlements efficaces consolident la démocratie², accroissent la responsabilisation du gouvernement et réduisent la corruption³, favorisent la paix et le développement⁴, et, ainsi, de façon plus générale, contribuent à la bonne gouvernance et au développement socioéconomique⁵.

Au cours des cinq dernières années environ, des universités canadiennes ont commencé à se manifester comme joueurs actifs en formation et en recherche appliquée parlementaires, se joignant à ce titre aux universités d’Australie, du Royaume-Uni et d’ailleurs dans le monde (voir le tableau 1). Deux universités du Québec (l’Université McGill et l’Université Laval) et une de l’Ontario (l’Université d’Ottawa) ont récemment facilité à l’échelle internationale l’échange de connaissances et des communautés de pratique, entrepris des recherches rigoureuses sur la surveillance parlementaire dans le monde et élaboré des programmes de perfectionnement professionnel de fine pointe tant pour les députés que pour le personnel parlementaire. Dans le cadre de ces initiatives, les universités ont noué des alliances stratégiques, entre elles, certes, mais également avec des organisations mondiales comme la Banque mondiale, l’Association parlementaire du Commonwealth (APC), des universités d’autres pays (particulièrement l’Université de Westminster et l’Université d’East Anglia, au Royaume-Uni) et avec des organisations nationales comme la Fondation canadienne pour l’audit et la responsabilisation et le Centre africain pour les affaires parlementaires. La recherche et la formation ont comme thème commun l’échange entre le Canada et d’autres pays de leur expérience respective et des leçons tirées. Les Parlements des autres pays en apprennent sur les pratiques du Canada tandis que les législateurs canadiens et leur personnel peuvent apprécier celles des autres pays et en évaluer l’applicabilité ici. (Cela ne vient en rien diminuer l’importance de programmes spécialisés d’ailleurs. Les universités d’Athabasca et de Tasmanie, par exemple, offrent des programmes spécialisés en rédaction législative; l’Université du Witwatersrand offre un cours aux députés nouvellement élus de l’ensemble des pays du Commonwealth; l’Université de Hull, quant à elle, offre des programmes en études parlementaires. Nous voulons plutôt souligner l’intégration d’une formation plus générale destinée aux députés et à leur personnel à l’aide de programmes de recherche appliquée et de l’élaboration de réseaux parlementaires mondiaux aux universités McGill, Laval et d’Ottawa). Le présent article porte sur les progrès de ces types de programmes de recherche et de formation au cours des cinq dernières années, et propose de potentiels secteurs qui, espérons-le, contribueront à faire avancer la démocratie parlementaire au Canada et ailleurs.

Programmes de perfectionnement professionnel – Personnel parlementaire

De 2008 à 2010, la Banque mondiale, l’APC et l’Association des secrétaires généraux des Parlements francophones (ASGPF) ont procédé à une évaluation rigoureuse des besoins des employés parlementaires, tant dans les pays en développement que dans les pays industrialisés. Ils ont constaté l’existence d’une variété de cours de formation de base, offerts par les Parlements de pays industrialisés à leur propre personnel (bien que le Canada et l’Australie, en particulier, ouvrent ces cours à des employés provenant de pays en développement) et par divers organismes non gouvernementaux, aux employés parlementaires de pays en développement. À peu près à cette même période, Joachim Wehner⁶ évaluait les organismes œuvrant à l’échelle internationale au renforcement des Parlements pour le ministère du Développement international du Royaume-Uni. Comme indiqué dans le tableau 2, ces organismes étaient en nombre relativement réduit et principalement de nature internationale ou situés aux États-Unis; la seule université de la liste était l’Université d’État de New York. Depuis ce temps, le monde parlementaire a bien changé. L’Institut de la Banque mondiale a été démantelé; le Programme des Nations Unies pour le développement a imposé des réductions massives à son programme mondial; et le gouvernement des ÉtatsUnis a restreint ses dépenses en aide au développement en général et au renforcement parlementaire en particulier. Parallèlement, l’APC et l’Union interparlementaire (UIP) élargissaient toutes deux leur collaboration avec des universités du monde entier, et de nouveaux acteurs ont émergé, comme l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale et Greg Power and Associates, de même que les universités McGill et Laval.

L’étude de l’ASGPF, de l’APC et de la Banque mondiale a révélé qu’il y a un chevauchement important dans les cours offerts; selon un greffier d’un comité africain du Kenya, les organismes étrangers offrent tous la même chose : une formation intensive de quatre ou cinq jours, à l’aide des mêmes documents. Pourtant, ce qui est nécessaire, soulignent les répondants, c’est un programme certifié par une université qui dépasse les connaissances élémentaires. C’est pourquoi ont collaboré à l’élaboration d’un tel programme, d’une part, la Banque mondiale et l’APC avec l’Université McGill pour les pays de langue anglaise, et, d’autre part, la Banque mondiale et l’Assemblée nationale du Québec pour les pays de langue française. Ces universités ont cherché à répondre au besoin d’une formation parlementaire canadienne et internationale en adoptant une démarche méthodologique d’apprentissage intégré incluant la formation traditionnelle en classe, l’enseignement sur Internet, des visioconférences et des discussions en ligne. Si de plus en plus de Parlements créent leur propre institut de formation, cette méthode multi-organisationnelle apporte un complément aux programmes qui existent déjà avec toute la rigueur universitaire et le soutien pédagogique requis, dans l’effort de minimiser les chevauchements et les redites.

Le premier programme de perfectionnement professionnel pour employés parlementaires a été lancé en 2012 à l’Université McGill, sous la direction de M. Rick Stapenhurst, anciennement directeur du programme parlementaire de l’Institut de la Banque mondiale et actuellement professeur adjoint à l’École de formation continue. Y ont participé quelque vingt-cinq employés parlementaires de niveau intermédiaire très prometteurs, provenant d’endroits aussi différents que le Ghana, l’Afrique du Sud, le Bangladesh, TrinidadetTobago, Sainte-Hélène et TerreNeuveetLabrador⁷. Le programme comprend une résidence d’une semaine à McGill, pendant laquelle on revoit les fondements de l’administration parlementaire avant d’approfondir certains secteurs dans cinq cours en ligne tout en profitant d’un mentorat personnel auprès de professeurs de McGill et d’anciens employés parlementaires canadiens ou étrangers. Depuis sept ans, quelque 150 employés (provenant de Terre-Neuve-et-Labrador, de l’Ontario, et des Territoires du Nord-Ouest, et de Saskatchewan) ont pris part à ce programme. Dans l’ensemble, l’APC a été un partenaire solide, parrainant des participants de partout dans le Commonwealth et offrant des conseils sur le contenu du programme. Ils en ont dit qu’il permet effectivement de mieux comprendre la nature élargie du travail parlementaire dans le contexte des attentes de la société et des citoyens, et de parfaire les habiletés essentielles à l’excellence de leurs services.

L’Université Laval offre un Programme international de formation parlementaire similaire, fruit de la collaboration entre la Chaire de recherche sur la démocratie et les institutions parlementaires, les professeurs Éric Montigny et Louis Imbeau, et l’Assemblée nationale du Québec, en soutien aux employés parlementaires de l’espace francophone. Maintenant dans sa quatrième année à Québec, ce programme comporte une plus longue période de résidence que celle de McGill (dix jours, dont cinq se passent à l’Assemblée nationale), mais n’offre pas de cours en ligne⁸. Il reçoit un soutien financier de l’Assemblée parlementaire de la Francophonie et de l’Organisation internationale de la francophonie. Aucun contrat formel ne lie les deux universités McGill et Laval, mais la collaboration, tout informelle qu’elle soit, est étroite : toutes deux membres fondateurs du Réseau mondial des instituts de formation parlementaire (voir cidessous), ces universités partagent bon nombre de personnes ressources et invitent réciproquement un membre de l’autre corps professoral comme conférencier à leur programme respectif.

Entre autres nouveautés intéressantes, mentionnons l’émergence d’une collaboration internationale entre l’Université McGill et le Centre de formation et d’études parlementaires du Kenya, d’une part, et, d’autre part, entre l’Université Laval et l’Université Cheikh Anta Diop du Sénégal. Nourrie par le désir d’accroître la durabilité et les effets – ainsi que par la lenteur des autorités de l’immigration à délivrer les visas nécessaires aux participants au programme, cette collaboration vise à offrir des programmes conjoints avec respectivement des conférenciers des deux universités McGill et Laval ainsi que des conférenciers et des formateurs reconnus de la région.

Programmes de perfectionnement professionnel pour députés

Bon nombre des institutions non gouvernementales mentionnées ci-dessus offrent des séminaires et des ateliers destinés aux députés, mais jusqu’à présent, c’est seulement en Australie qu’on trouve des programmes universitaires de formation aux députés : les programmes (maintenant abolis) des universités La Trobe et Deakin, destinés aux membres des comités de comptes publics, et ceux de l’Université nationale d’Australie, par l’entremise du Centre pour les institutions démocratiques, aux députés de l’Asie du Sud-Est et du Pacifique.

L’Université McGill, en collaboration avec l’APC, s’est engagée en 2017 dans la voie du perfectionnement professionnel pour députés nouvellement élus dans de petites administrations du Commonwealth. L’APC constatait depuis longtemps que les nouveaux parlementaires entamaient leur mandat avec bien peu de formation. Cette situation est particulièrement problématique dans les petits États qui comptent peut-être une dizaine de députés et où le besoin de compétence en gouvernance parlementaire se manifeste particulièrement, mais où les possibilités de formation sont quasi inexistantes⁹. Vingt-trois députés de petites administrations de l’ensemble du Commonwealth ont pris part au programme d’une semaine à Montréal; ils venaient, entre autres, des Territoires du Nord-Ouest et de la Nouvelle-Écosse au Canada, des îles des Caraïbes et du Pacifique et des îles britanniques, notamment les îles de Man, de Jersey et Guernsey, et le Territoire de la Capitale australienne et la Tasmanie. Les participants ont assisté à des présentations du sénateur Wade Mark de Trinidad-et-Tobago et de M. Glenn Wheeler, du Bureau du vérificateur général du Canada, et se sont rendus à l’Assemblée nationale du Québec. Ils ont pris part à des tables rondes où ils ont échangé sur les défis que soulevait leur état de nouveau député. Les participants devaient ensuite nommer trois secteurs où ils recommanderaient des améliorations à leur leader parlementaire. Les propositions portaient sur des domaines divers, allant de directives écrites en vue des activités du Comité des comptes publics et du renforcement du système de comités à la remise à neuf et l’accès public à la bibliothèque parlementaire, en passant par l’amélioration de la recherche parlementaire grâce à la création d’un partenariat avec l’université locale.

Réseaux et communautés de pratique

Réseau mondial des directeurs parlementaires du budget

En 2009, par suite d’une recherche révélant le caractère essentiel d’un processus budgétaire rigoureux et indépendant pour des gouvernements responsables, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a encouragé la formation du Réseau mondial des directeurs parlementaires du budget. Ce dernier réunissait les employés de bureaux du directeur parlementaire du budget (DPB) pour qu’ils échangent sur les pratiques, les enjeux et les arrangements constitutionnels, et approfondissent l’examen du processus budgétaire. En 2013, devant l’importance de l’analyse budgétaire et dans le désir d’élargir la diffusion à des pays non membres de l’OCDE (le réseau de l’OCDE ne peut inviter les employés des bureaux du DPB de pays non membres), l’Institut d’étude du développement international de l’Université McGill, financé par le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) du Canada, a organisé en partenariat avec l’Institut de la Banque mondiale un séminaire sur le gouvernement ouvert, l’information et la transparence budgétaire. Y ont assisté des représentants des bureaux du DPB et des experts parlementaires de tous les horizons. Pendant ce forum d’échange de connaissances, les participants ont convenu de former une communauté de pratiques, nommée Réseau mondial des directeurs parlementaires du budget. Par la suite, une assemblée générale de ce Réseau s’est tenue à Ottawa, donnant lieu à un forum d’échange d’expériences, de mini-cours professionnels destinés aux membres de bureaux du DPB, et un complément à la fois à la plateforme en ligne du Réseau et au cours ouvert en ligne de la Banque mondiale pour les employés des bureaux de DPB. Lors de l’assemblée de 2017, les discussions ont porté sur les relations des DPB avec les médias, les dépenses et l’allocation stratégique des ressources, et les relations entre les greffiers et les DPB.

Réseau mondial des instituts de formation parlementaire

Inspirée par l’expérience du Réseau mondial des directeurs parlementaires du budget, l’École des études permanentes de l’Université McGill a organisé un forum international des instituts de formation parlementaire, également avec le soutien du CRSH. Le premier forum s’est tenu à Montréal à l’été 2016 et a regroupé des représentants d’instituts parlementaires d’Afrique et d’Asie. On y a constaté qu’une plus grande collaboration et un échange plus suivi des connaissances et des expériences s’imposaient entre les instituts de formation parlementaire. En janvier 2017, le Centre de formation et d’études parlementaires du Kenya a tenu un deuxième forum, qui a donné le jour à l’Association des instituts de formation parlementaire et à un protocole d’entente entre l’Université McGill et le Centre dans le but d’entreprendre une formation et une recherche parlementaire conjointe.

Recherches

Les universités McGill et Laval ont dernièrement terminé une recherche importante sur les forces et les lacunes de la surveillance parlementaire dans les pays francophones. Il a été relevé qu’auparavant, presque toutes les recherches sur la surveillance avaient porté sur les comités de comptes publics (CCP) et autres mécanismes intégrés au système parlementaire de type Westminster, de sorte qu’on savait peu de choses sur la surveillance en pays de langue française. En collaboration avec l’ASGPF et avec le soutien financier du CRSH, les chercheurs ont créé un index des Commissions des finances, l’équivalent des CCP, et ont souligné les bonnes et mauvaises pratiques des Parlements francophones. Surtout, ils ont également relevé les secteurs où les Parlements francophones et de type Westminster pourraient tirer des leçons les uns des autres. Par exemple, les commissions jouissent de plus grands pouvoirs (comme demander des comptes aux représentants, sanctionner des fonctionnaires dévoyés et s’assurer du suivi des recommandations formulées par la Commission), tandis que les APC l’emportent sur les plans de l’engagement, la sensibilisation et les communications auprès de la population. Ces constatations et d’autres observations feront l’objet d’un livre savant publié (en français) par l’Université Laval. Un livre en anglais résumant le projet de recherche et présentant un certain nombre d’études de cas est déjà offert en format électronique dans le site Web de la Fondation canadienne pour l’audit et la responsabilisation à l’adresse https://www.caaf-fcar.ca/en/parliamentary-oversight-resources/external-publications

En 2015, l’Université Laval a obtenu par voie de concours une subvention importante de la British Academy, financée par le Department for International Development (DFID, ministère du Développement international) du Royaume-Uni, dans le cadre du Anti-Corruption Evidence Program (Programme de données probantes de lutte contre la corruption). Le partenariat regroupe l’Université de Westminster, du Royaume-Uni, et le Centre africain pour les affaires parlementaires, du Ghana. Devant l’importance de contrer la corruption pour favoriser le développement durable, le DFID a cherché à encourager la recherche novatrice fondée sur des données probantes pour guider son soutien aux efforts anticorruption à l’échelle internationale. Le projet de l’Université Laval, l’un des huit seulement à être subventionnés, consiste à examiner le rôle des Parlements dans la lutte contre la corruption à l’échelle nationale; la recherche s’exécute à la Grenade, au Ghana, au Myanmar, au Nigeria, en Tanzanie, à Trinidad-et-Tobago et en Ouganda. Les résultats révèlent que pour accroître le pouvoir des Parlements, il est nécessaire d’abandonner l’approche universelle et l’attitude « c’est ainsi que nous faisons, en Australie, au Canada et au Royaume-Uni » répandues dans les projets de renforcement parlementaire, et de centrer les efforts plutôt sur une analyse fouillée du pays. À la Grenade, par exemple, aucun membre de l’opposition n’a été élu à la Chambre basse, et avec le nombre réduit de 15 députés au Parlement, on constate aisément que les directives de Westminster que « le président du Comité des comptes publics doit appartenir au parti de l’opposition » et que « les ministres ne doivent pas être membres ou présidents de comité » ne peuvent s’appliquer. Quelques petites provinces et territoires du Canada connaissent ce genre de situation, et il pourrait être possible d’adopter ici certaines des approches novatrices qui ont été envisagées, comme nommer des citoyens éminents, non députés, pour siéger à des comités parlementaires.

Un projet de recherche similaire et financé par le CRSH est en cours à la Faculté de gestion Desautel de l’Université McGill où des chercheurs du Canada, du Royaume-Uni et d’Afrique étudient les aspects de l’offre et de la demande de la corruption dans les projets miniers du Canada en Afrique; comme pour les autres projets, on vise particulièrement des résultats concrets en plus de l’aspect universitaire. Déjà, on remarque, tant dans le Parlement hôte que canadien, la faiblesse de la surveillance parlementaire de l’instauration de lois anticorruption et les besoins d’amélioration. Il est peutêtre d’autant plus urgent de corriger la situation au Canada que, dans certains pays, les compagnies minières canadiennes façonnent grandement la perception publique du Canada.

Conclusions et plans d’avenir

Un certain nombre de points sont ressortis au fil du travail, individuel ou collaboratif, des trois universités en vue d’élaborer leur programme de formation et de recherche parlementaires. D’abord, il est important d’instaurer une perspective parlementaire canadienne aux programmes de formation et de recherche. Sur ce plan, l’Assemblée nationale du Québec et l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique ont appuyé et encouragé les programmes, et l’Assemblée nationale et le Parlement du Canada ont généreusement accueilli en leurs lieux les députés et employés parlementaires participants. Les universités apprécient cette interaction et espèrent étendre cet esprit de collaboration aux Assemblées des autres provinces et territoires du Canada. Ensuite, la collaboration avec des partenaires revêt une grande importance. Faire équipe avec des universités du Royaume-Uni (les universités de Westminster et d’East Anglia) a permis d’élargir la portée des activités, tout comme l’a fait la collaboration avec des organismes internationaux comme la Banque mondiale, l’APC et l’ASGPF, et avec des organismes nationaux comme la Fondation canadienne pour l’audit et la responsabilisation, le Centre de formation et d’études parlementaires du Kenya et le Centre africain des affaires parlementaires. Enfin, il s’impose de poursuivre les recherches et d’élargir la collaboration. Certains ont proposé que les nouveaux programmes de recherche donnent lieu à de nouveaux partenariats avec, entre autres, la Fondation Westminster, l’Université de Glasgow, l’Université du Québec à Chicoutimi et l’UIP. Un de ces projets de recherche, où l’on étudiera les problèmes de la surveillance parlementaire dans de petites administrations, pourrait s’avérer particulièrement pertinent pour les petites Assemblées législatives de certaines provinces et des territoires du Canada.

Le financement et la promotion des réseaux et des communautés mondiales actuelles se poursuivront, et les programmes de perfectionnement professionnel actuels se feront toujours plus poussés et parachevés. Ainsi, deux programmes de McGill ont récemment été certifiés par le Sénat de l’Université, et les étudiants de deuxième cycle pourront acquérir des crédits « d’éducation continue » dans les deux.

En encourageant la recherche fondée sur les données probantes sur les Parlements, les chercheurs peuvent repérer les « bonnes » pratiques et, en collaboration avec les professionnels et les parlementaires, peuvent déterminer celles qui conviennent le mieux. Dans le cadre de cette vision mondiale, les Assemblées du Canada possèdent une vaste gamme de connaissances et d’expertises à offrir, mais pourront aussi profiter de la recherche, des programmes et des échanges d’information qui en résulteront.

Notes

1. Philip Norton. Does Parliament Matter? Harvester Wheatsheaf : London, 1993.
2. M. Steven Fish. Stronger Legislatures, Stronger Democracy. Journal of Democracy, vol. 17, n^o 1, 2006, p. 5-20.
3. Riccardo Pelizzo et Rick Stapenhurst. Democracy and Oversight. Présenté à l’assemblée annuelle de l’American Political Science Association, Philadelphie, ÉtatsUnis, le 31 août 2006; Rick Stapenhurst, Thomas Eboutou et Kerry Jacobs (à paraître). Assessing the Power of the Purse: Developing an Index of Ex-Post Oversight.
4. Mitchell O’Brien. Parliament as Peacebuilders: The Role of Parliaments in Conflict Affected Countries. Document de travail 37250 de l’Institut de la Banque mondiale. Washington, D.C., Banque mondiale.
5. Rick Stapenhurst, Riccardo Pelizzo et Kerry Jacobs. Following the Money: Comparing Parliamentary Public Accounts Committees, Pluto Press, Londres, 2014.
6. Joachim Wehner, « Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries: a Report prepared for the Department for International Development », London School of Economics, 2007.
7. Vienna Pozer. « An Innovation in Parliamentary Staff Training », Revue parlementaire canadienne, hiver 2012, p. 1-4.
8. À l’origine, des cours en ligne en français étaient offerts par la Banque mondiale, mais des restrictions budgétaires et de nouvelles priorités stratégiques ont imposé leur retrait.
9. L’APC collabore également avec l’Université du Witwatersrand à l’élaboration d’un programme similaire destiné à d’autres pays (plus grands) du Commonwealth.

Institut des finances publiques et de la démocratie de l’Université d’Ottawa

En 2016, un nouvel institut est créé au sein de l’Université d’Ottawa, chargé de se pencher sur les finances publiques et les institutions. Soutenu par le gouvernement de l’Ontario, cet institut est un organisme indépendant et impartial dirigé par Kevin Page, président et PDG de l’Institut, et Sahir Khan, vice-président exécutif. Mettant à profit les relations internationales déjà en place et les partenariats avec la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, l’OCDE, le Partenariat budgétaire international et la United States National Governors Association (Association nationale des gouverneurs des États Unis), l’institut met en relation des leaders et décideurs canadiens avec des étudiants et des chercheurs, et fait connaître les forces des valeurs et des institutions démocratiques canadiennes à l’étranger.

Sans se restreindre aux Parlements, l’Institut axe une part importante de son travail sur le rôle de la surveillance parlementaire et l’examen minutieux du processus budgétaire.