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Perceptions et rendement : Les députés sont-ils à la hauteur?
Heather Bastedo; Elisabeth Gidengil

S’inspirant de plusieurs chapitres de l’ouvrage Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, l’article d’Elisabeth Gidengil et de Heather Bastedo passe en revue les notes accordées par les citoyens à leurs représentants élus et examine plusieurs aspects clés du rendement des députés à la lumière de cette pondération. Après avoir évoqué quelques-unes des raisons pouvant expliquer l’écart entre la façon dont les citoyens perçoivent leurs députés et la façon dont les députés s’acquittent de leur rôle de représentant, les auteures proposent certaines voies à explorer pour améliorer l’image publique des députés.

Le Canada tire de l’arrière par rapport à d’autres démocraties établies pour ce qui est de la satisfaction à l’égard du fonctionnement de la démocratie. En fait, seule une faible majorité de Canadiens (55 %) sont satisfaits du rendement démocratique du pays, ce qui place le Canada au 11^e rang parmi les 20 pays où la même question a été posée¹. Qui plus est, l’insatisfaction à l’égard du fonctionnement de la démocratie au Canada s’est accentuée ces dernières années. Les Canadiens semblent être particulièrement mécontents du rendement de leurs députés². Mais leur insatisfaction est-elle justifiée?

En nous inspirant de plusieurs chapitres de l’ouvrage Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, nous passons en revue les notes accordées par les citoyens à leurs représentants élus et examinons plusieurs aspects clés du rendement des députés à la lumière de cette pondération. Après avoir évoqué quelques-unes des raisons pouvant expliquer l’écart entre la façon dont les citoyens perçoivent leurs députés et la façon dont les députés s’acquittent de leur rôle de représentant, nous proposons certaines voies à explorer pour améliorer l’image publique des députés.

Perceptions du public

La figure 1 présente l’évaluation que font les Canadiens de divers aspects du travail de député³. Les résultats montrent que les députés obtiennent des notes particulièrement faibles (4,2) lorsque vient le temps d’évaluer leur capacité à faire passer les intérêts des électeurs avant les leurs. Leurs résultats sont légèrement meilleurs lorsqu’on évalue leur capacité de traiter les problèmes de leurs électeurs (4,4), de faire valoir le point de vue de leurs électeurs (4,5) et de garder le contact avec les électeurs et les groupes locaux (4,8). Ces jugements sont sévères. Bien des Canadiens semblent voir les députés comme des personnes intéressées et incapables de s’acquitter de leur rôle de représentant de leur circonscription. Il est également inquiétant de constater que les députés n’obtiennent pas la note de passage pour ce qui est de leur capacité d’exiger des comptes du gouvernement (4,4). Les évaluations sont un peu plus positives lorsque vient le temps d’évaluer leur capacité de participer au débat et de voter sur des questions à la Chambre des communes (5,3) et de défendre les positions de leurs partis (6,1), mais comme le souligne Ruderman, ces tâches sont relativement éloignées de la réalité quotidienne des électeurs⁴.

L’autre perception répandue veut que les élus au Parlement se montrent incapables d’honorer la plupart de leurs promesses. C’est ce qui ressort clairement lorsqu’on demande aux répondants d’évaluer le rendement du Canada à l’égard de différents aspects. La capacité de tenir ses promesses obtient l’un des moins bons scores (5.0) sur une échelle de zéro à 10; seules les questions relatives à l’honnêteté des représentants du gouvernement (4.8) et à la corruption en politique (4.5) obtiennent des pointages plus faibles encore⁵. Le Parlement lui-même obtient tout juste la note de passage (5.6) pour ce qui est de son degré de représentativité de la société canadienne. Par ailleurs, une majorité de répondants (56 pour cent) sont insatisfaits de la façon dont les députés canadiens font leur travail.

Comparer les perceptions et le rendement

Dans quelle mesure ces perceptions négatives sont-elles justifiées? Les piètres résultats obtenus en ce qui a trait à la représentativité du Parlement sont justifiés – du point de vue de la représentation descriptive. La représentation descriptive est atteinte lorsque les représentants élus ressemblent à ceux qu’ils représentent⁶. La Parlement canadien est loin d’être à l’image de l’électorat. La proportion de femmes, d’Autochtones, d’immigrants, de membres des minorités visibles et de jeunes au Parlement a toujours été très inférieure à ce qu’elle est dans la population en général. Il reste cependant que la 41^e législature reflète plus fidèlement la diversité de la société canadienne. De plus, la sous-représentation numérique des femmes, des Autochtones, des membres des minorités visibles et des immigrants est compensée dans une certaine mesure par les nominations que fait le premier ministre. Ces groupes demeurent néanmoins sous-représentés dans la plupart des postes parlementaires.

Une représentation descriptive fidèle ne garantit pas bien sûr que le Parlement sera à l’écoute. À l’inverse, le Parlement peut être à l’écoute même s’il n’est pas à l’image de l’électorat. En ce qui concerne la représentation effective, les représentants élus sont à l’écoute dans la mesure où ils agissent dans l’intérêt de ceux qui les ont élus⁷. La représentation effective est beaucoup plus difficile à quantifier que la représentation descriptive, mais il est possible de s’en faire une meilleure idée en comparant les priorités stratégiques des Canadiens, telles qu’exprimées dans les sondages d’opinion, et celles du Parlement, telles qu’exprimées lors des débats.

À cette fin, Blidook met en parallèle les données d’enquête et l’analyse des questions abordées lors de la période des questions, dans les déclarations des députés conformément à l’article 31 du Règlement et dans les débats législatifs, afin d’évaluer la mesure à laquelle les déclarations des députés ont écho aux priorités du public et suivent l’évolution de ces priorités⁸. Les résultats donnent à penser que la perception du public selon laquelle les députés sont inaccessibles et peu à l’écoute des préoccupations du public sont trop sévères⁹. Il y a certes quelques différences notables entre les priorités du public et celles du Parlement, et cela est compréhensible. Ainsi, les soins de santé sont une priorité du public, mais ils sont principalement de compétence provinciale. À l’inverse, le commerce ne fait pas partie des préoccupations des Canadiens, mais compte tenu de son importance pour le bien-être du Canada, le Parlement, lui, s’y intéresse. Il est plus difficile de justifier l’écart observé en ce qui concerne la criminalité. Toutefois, il y a aussi des questions, comme le travail, l’emploi et l’économie, la fiscalité et les questions financières, à l’égard desquelles les priorités du public et du Parlement sont assez proches les unes des autres.

La notion d’ « agir dans l’intérêt » des électeurs est ambiguë : les députés devraient-ils se sentir tenus d’obéir aux souhaits et aux opinions de leurs électeurs ou s’ils devraient agir comme des mandataires qui font ce qu’ils croient être dans l’intérêt de leurs électeurs? La réponse à cette sempiternelle question n’est pas simple. Eagles et ses collègues se sont servis des entrevues de départ menées par Samara auprès de 79 ex députés, avec le concours de l’Association canadienne des ex-parlementaires, pour faire la lumière sur la façon dont les députés eux-mêmes voient leur rôle de représentant¹⁰.

Les positions des ex-députés diffèrent nettement quant au poids à accorder à l’avis des électeurs de leur circonscription dans le processus législatif. Certains estiment qu’ils ont l’obligation de respecter l’opinion des électeurs; d’autres se voient comme des mandataires; tandis que plusieurs autres ont pris le parti de concilier les vœux des électeurs et les considérations partisanes. Les ex députés réformistes sont les plus susceptibles d’opter pour un rôle de délégué. Le poids accordé par ces ex députés aux opinions de leurs électeurs varie, selon les particularités de la circonscription, par exemple la marge avec laquelle ils ont été élus et l’homogénéité de l’électorat, de même qu’en fonction du degré de discipline de parti auquel ils sont assujettis.

Il convient de signaler que la discipline de parti est un facteur qui aide à donner suite aux promesses électorales. Les Canadiens accordent tout juste la note de passage lorsqu’on leur demande d’évaluer la capacité des députés de tenir leurs promesses. Ces perceptions négatives ne cadrent toutefois guère avec les résultats objectifs. Pétry compare les engagements précis énoncés par les conservateurs dans leur programme de 2011 et les réalisations de leur gouvernement durant sa première année au pouvoir¹¹. Son analyse révèle que bon nombre des engagements pris par les conservateurs durant la campagne ont effectivement été honorés : dès le début de son mandat, le gouvernement conservateur avait respecté ou partiellement respecté près de 65 % de ses engagements électoraux¹².

Il ressort que la plus grande différence observée entre les perceptions et le rendement des députés concerne le travail de circonscription. Les entrevues confirment que bien des députés consacrent énormément de leur temps et de leur énergie à aider leurs électeurs à résoudre des problèmes¹³. Il est clair aussi que bon nombre d’entre eux trouvent que cet aspect est la partie la plus gratifiante de leur travail. Certains députés répugnent toutefois à devoir consacrer leur week-end aux affaires de la circonscription et ont bien du mal à croire que les députés aiment ce travail et y consacrent beaucoup de temps, et il est important de le souligner. La portée et la nature du travail de circonscription varient considérablement selon que le député représente une circonscription rurale ou une circonscription urbaine. Un député de Winnipeg fait observer que le travail de circonscription est particulièrement important pour « […] les députés qui occupent des sièges qu’ils ont remportés de justesse ou par une faible marge ou qui sont relativement néophytes et sentent le besoin d’être davantage présents dans leur circonscription et de servir pour se démarquer aux yeux de leurs électeurs¹⁴ ».

Qu’est ce qui motive les évaluations négatives du rendement des députés au travail?

Il est frappant de voir comment le degré d’engagement des députés à servir leur circonscription ne cadre pas avec le constat d’échec que font bon nombre de Canadiens lorsque vient le temps d’évaluer la capacité des députés de régler les problèmes des électeurs ou de garder le contact avec les électeurs et les groupes locaux. Les Canadiens accordent les plus piètres notes aux députés précisément là où ceux-ci affirment consacrer une bonne part de leur énergie. De même, le sentiment fort répandu selon lequel les élus au Parlement ne tiennent pas leurs promesses et ne tiennent pas compte de ce que les Canadiens pensent, est trop sévère. La question est la suivante : pourquoi autant de Canadiens se trompent-ils?

Est ce un manque de connaissances politiques?

Il se peut que le jugement négatif que portent les Canadiens sur le rendement des députés au travail découle d’un manque d’acuité politique. Cette piètre évaluation peut parfois être attribuable à un manque de connaissances de base des députés et de leur travail. Blidook, par exemple, est d’avis que bien des Canadiens peuvent penser que les députés ne sont pas à l’écoute de leurs préoccupations parce qu’ils ne sont tout simplement pas conscients du degré d’écoute qui caractérise effectivement le Parlement. L’information sur ce qui se passe au Parlement ne manque pas, mais rares sont ceux qui sont intéressés à visionner des vidéos en ligne des délibérations ou à consulter des sites Web créés à l’initiative de citoyens pour renseigner la population sur ce que font les députés. Comme Blidook le fait observer, « le Parlement n’est pas un sujet particulièrement intéressant ou passionnant pour la plupart des citoyens¹⁵ ».

Les gens ont tendance à compenser leur manque d’information en s’appuyant sur des stéréotypes¹⁶. Si l’évaluation négative du rendement des députes au travail est le reflet de stéréotypes qui véhiculent à tort l’idée que les élus sont insensibles et cherchent uniquement à se mettre en valeur, il serait normal de s’attendre à trouver une forte corrélation entre le faible niveau de connaissances politiques et la sévérité du jugement porté sur le rendement des députés. Or Ruderman et Pétry ont tous deux examiné cette possibilité, mais ont trouvé très peu d’arguments à l’appui. Contrairement aux attentes, les Canadiens qui se souviennent du nom de leur député sont beaucoup moins susceptibles de croire que les élus tiennent leurs promesses et ils sont plus sévères encore lorsqu’ils évaluent le rendement global de leur député. Par ailleurs, il n’y a aucun lien entre les notes globales accordées et les connaissances politiques en général. Il semble que le faible niveau de connaissances n’est pas la raison qui explique l’insatisfaction du public à l’égard du rendement des députés. Il faut chercher ailleurs.

Faut il faire porter le blâme au « journalisme agressif »?

L’une des autres explications possibles réside dans la façon dont les médias rendent compte de ce qui se passe au Parlement. La couverture que font les médias des travaux parlementaires est en grande partie axée sur la période des questions, au cours de laquelle se concentrent la plupart des échanges partisans. Comme le déplore un ex député néo-démocrate, « […] ce sont les échanges musclés à la période des questions qui font la manchette. Ce ne sont pas les débats sérieux, ni l’information transmise à la population canadienne concernant des dossiers complexes. La plupart des médias banalisent les questions d’affaires publiques; non seulement ils les banalisent, mais ils concentrent leur attention sur les aspects négatifs¹⁷ ». Le cadre dans lequel se déroule le « vrai travail » du Parlement est beaucoup moins susceptible d’attirer l’attention des médias. De plus, les exemples de situations où des élus ont tenu leurs promesses n’ont probablement rien pour faire la manchette. Il est clair que ces situations ont beaucoup moins de chances de retenir l’attention des médias que les promesses non tenues. Comme Pétry le souligne, « [i]l est relativement rare que les médias fassent état des promesses tenues¹⁸ ».

Les chercheurs ne s’entendent pas sur l’impact des médias d’information sur la désaffection du public à l’égard de la politique. Certains parlent de « spirale de cynisme¹⁹ ». Ces chercheurs soutiennent que la couverture médiatique met exagérément l’accent sur les jeux partisans; ce qui a pour effet d’alimenter le cynisme du public à l’égard de la politique. D’autres chercheurs accréditent l’idée d’un « cercle vertueux²⁰ ». Selon ce point de vue, la consommation de médias d’information accroît l’intérêt pour la politique et l’engagement politique.

En ce qui concerne l’évaluation que font les Canadiens du rendement des députés au travail, il y a tout lieu de croire que l’hypothèse du « cercle vertueux » est la bonne. Les personnes qui suivent davantage l’actualité à la télévision et dans les journaux ont tendance à mieux évaluer la capacité des députés de tenir leurs promesses. Ruderman, quant à lui, ne voit aucun élément permettant d’affirmer que ceux qui suivent davantage l’actualité font une évaluation plus négative des députés. Au contraire, la lecture des nouvelles sur Internet est un excellent indice du degré de positivisme de l’évaluation qui sera faite du rendement global des députés au travail.

Bien sûr, il se peut que ceux qui se désintéressent de la politique soient moins portés à s’intéresser à l’actualité politique parce que le traitement sensationnaliste, exagérément négatif et axé à outrance sur l’aspect « course de chevaux » de la politique les rebute. Toutefois, les analyses menées par Bastedo et ses collègues produisent une évaluation plus nuancée de la qualité de la couverture de la scène politique²¹. L’essentiel de ce que nous savons à propos de la nature de la couverture médiatique provient d’études menées pendant des campagnes électorales, mais dans ce cas-ci, les chercheuses ont plutôt choisi d’analyser la couverture de trois projets de loi qui ont dominé le programme législatif du gouvernement fédéral à l’automne 2011²². La majorité de la couverture, en particulier dans la presse, met effectivement l’accent sur le processus ou sur la politique. Les chercheuses signalent aussi que la perception négative n’est pas aussi répandue que les critiques l’affirment, en particulier à la télévision. Leurs conclusions donnent à penser que « la presse est critique et réagit, mais elle n’est pas hostile²³ ». Par contre, la couverture des trois projets de loi ne s’est pas avérée particulièrement instructive.

Expériences frustrantes avec le gouvernement?

Les études menées en marge de la rédaction de Canadian Democracy from the Ground Up : Perspective and Performance donnent à penser que l’évaluation que font les Canadiens des députés est fortement influencée par leurs expériences quotidiennes avec le gouvernement. Comme le fait observer Joe Soss, « les assemblées législatives peuvent être le théâtre d’activités politiques plus intenses, mais le poste de police, le bureau des véhicules automobiles et l’Internal Revenue Service sont pour les citoyens une plus grande source d’enseignements à propos du gouvernement et leur tiennent lieu d’expériences concrètes²⁴ ». Lorsque les citoyens ont des expériences frustrantes avec les fournisseurs de services ou éprouvent des difficultés à s’y retrouver dans les dédales administratifs, ils ont tendance à conclure que le système politique est insensible. Il semble qu’ils généralisent ces expériences personnelles et les appliquent au gouvernement et à la vie politique en général. Bien des participants au groupe de discussion ont relaté leurs expériences avec une administration apparemment insensible, et il est clair que ces expériences négatives ont contribué à leur désaffection à l’égard de la politique et des élus²⁵. Par ailleurs, les répondants au sondage de Samara qui ont eu des expériences désagréables avec des bureaux gouvernementaux sont considérablement plus nombreux à accorder de mauvaises notes aux députés dans l’ensemble, et ils sont aussi plus nombreux à trouver que les députés respectent peu leurs promesses.

Faire échec aux perceptions négatives à l’endroit des députés

Il y a lieu de s’inquiéter de l’insatisfaction apparente d’un si grand nombre Canadiens à l’égard rendement de leurs députés, même si certains des jugements portés paraissent plus sévères que les données présentées ici ne semblent le justifier. Il est probablement sain d’entretenir une certaine dose de scepticisme à l’endroit des représentants élus, mais l’insatisfaction peut compromettre la confiance dans le système, si elle devient trop généralisée. Il est dans la nature des choses que les députés n’obtiennent pas de notes parfaites de la part de l’électorat, mais nous pouvons proposer certaines mesures susceptibles d’améliorer leur fiche de rendement à l’avenir.

La 41^e législature montre que l’action positive peut permettre la mise en place d’une législature plus représentative de la société canadienne. L’augmentation du nombre de femmes élues députées découle en grande partie de l’engagement du NPD à présenter davantage de candidates; les nominations faites par le premier ministre ont aussi contribué à assurer une meilleure représentation des groupes traditionnellement sous-représentés dans les rangs des ministres et des secrétaires parlementaires.

La plus grande difficulté consistera à résister à l’empiètement croissant des partis politiques dans les sphères où la discipline de parti ne restreint pas autant les députés. L’une des principales conclusions émanant de l’étude de Blidook est que le degré de concordance entre les priorités du public et les priorités du Parlement a tendance à augmenter dans des sphères comme les affaires émanant des députés, les déclarations des députés et les affaires courantes. En ce qui a trait à la prise en compte des priorités du public, la décision du Président d’avril 2013, qui réaffirme le pouvoir du Président de décider qui aura la parole à la Chambre est un pas dans la bonne direction. Il incombe toutefois aux débutés de se lever et de demander la parole et il reste à savoir combien d’entre eux voudront s’exposer à des sanctions pour prendre la parole sans avoir reçu l’approbation du whip de leur parti.

L’utilisation des « 10 % » et des envois collectifs aux fins prévues – c’est à dire pour informer les électeurs et solliciter leur avis — et non à des fins bassement partisanes, pourrait contribuer à dissiper la perception selon laquelle les députés peinent à garder le contact avec leurs électeurs. De façon plus générale, les députés feraient bien de trouver des façons d’améliorer la communication avec leurs électeurs et de mieux les sensibiliser aux services qu’ils offrent dans la circonscription.

Enfin, les députés doivent comprendre que la conception des programmes et la prestation des services peuvent influencer la perception qu’ont les Canadiens de la vie politique et des élus. La tâche des législateurs deviendra de plus en plus complexe et il est probable que bon nombre de Canadiens continueront à juger leurs représentants élus non pas tant en fonction de ce qu’ils font, mais plutôt en fonction de la façon dont ils sont traités dans leurs rapports quotidiens avec le gouvernement.

Notes de fin de document

1 Lawrence LeDuc et Jon H. Pammett. « Attitudes toward Democratic Norms and Practices : Canada in Comparative Perspective », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.

2 Nick Ruderman, « Canadians’ Evaluations of MPs : Performance Matters », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo, (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.

3 Les données sont tirées du Samara’s Citizen Survey, un sondage en ligne mené auprès des Canadiens d’un bout à l’autre du pays, entre le 19 mars et le 2 avril 2012. Samara est un organisme caritatif voué à l’amélioration de la participation politique au Canada. Le sondage a été effectué par Feedback Research Corporation sous la direction d’André Turcotte. Au total, 1 915 Canadiens y ont répondu, soit un taux de réponse de 43,1 %. Après le nettoyage des données, la taille effective de l’échantillon était de 1 761 répondants.

4 Ruderman.

5 LeDuc et Pammett.

6 Hanna F. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley, University of California Press, 1967.

7 Ibid.

8 L’étude a nécessité une analyse de contenu automatisé de tous les mots utilisés par l’ensemble des intervenants à la Chambre des communes, tels que consignés dans le hansard durant trois périodes de quatre semaines au cours de l’année civile parlementaire 2012. D’une durée de 54 jours sur un total de 135 jours de séance, ces trois périodes représentent 40 % du temps où la Chambre a siégé cette année là. Environ 3,7 millions de mots ont été analysés à l’aide d’un dictionnaire thématique adapté du Policy Agenda Project (www.policyagendas.org).

9 Kelly Blidook, « Democratic Responsiveness in the House of Commons », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.

10 Munroe Eagles, Royce Koop et Alison Loat, « MPs on the Home Front: How Constituency Characteristics Influence Representational Approaches », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.

11 L’analyse se fonde sur une analyse de contenu des lois et des règlements, des discours du Trône et des discours du budget de même que des rapports annuels des ministères et organismes fédéraux.

12 François Pétry, « A Tale of Two Perspectives: Election Promises and Government Actions in Canada », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up: Perceptions and Performance, University of British Columbia Press, 2014.

13 Voir aussi David Docherty, M. Smith Goes to Ottawa: Life in the House of Commons, Vancouver, University of British Columbia Press, 1997.

14 Eagles et coll., p. 204.

15 Blidook, p. 217.

16 Kuklinski, James, et Paul J. Quirk, « Reconsidering the Rational Public : Cognition, Heuristics, and Mass Opinion », dans Arthur Lupia, Matthew D. McCubbins et Samuel L. Popkin (réd.), Elements of Reason : Cognition, Choice and the Bounds of Rationality, New York, Cambridge University Press, 2000.

17 Blidook, p. 218.

18 Pétry, p. 242.

19 Joseph N. Cappella, et Kathleen Hall Jamieson, Spiral of Cynicism : The Press and the Public Good, New York, Oxford University Press, 1997.

20 Pippa Norris, A Virtuous Cycle. Reinventing Political Activism, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

21 Heather Bastedo, Quinn Albaugh et Alex Marland, « The Story Behind the Story : Evaluating the Content of Political News », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up : Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.

22 Cette analyse porte sur le projet de loi omnibus sur la criminalité ainsi que les projets de loi abolissant le registre des armes à feu et le monopole de la Commission canadienne du blé sur la vente de blé et d’orge de l’Ouest, et se fonde sur une étude de 2 806 articles de journaux publiés dans 42 quotidiens, entre le 1er septembre 2011 et le 30 novembre 2011, ainsi que sur les transcriptions de 174 reportages télévisés diffusés dans le cadre d’émissions d’actualité présentées par la télévision nationale au cours de la même période.

23 Bastedo, Albaugh et Marland, p. 142.

24 Joe Soss, « Lessons of Welfare : Policy Design, Political Learning, and Political Action », American Political Science Review 93(2), 1999, p. 376.

25 Heather Bastedo, Wayne Chu et Jane Hilderman, « Outsiders : Agency and the Non-Engaged », dans Elisabeth Gidengil et Heather Bastedo (réd.), Canadian Democracy from the Ground Up : Perceptions and Performance, Vancouver, University of British Columbia Press, 2014.