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La Nouvelle-Zélande : Apprendre comment gouverner en période de coalition ou de gouvernement minoritaire
Bruce M. Hicks

En vue des élections de 1996, la Nouvelle-Zélande a modifié son régime électoral, passant d’un scrutin majoritaire uninominal au système de scrutin mixte avec compensation proportionnelle. Les dirigeants du pays savaient bien que cette réforme signifierait qu’aucun parti politique n’aurait la majorité des sièges au Parlement, de sorte que l’on a entrepris des études approfondies au préalable pour en savoir plus sur les gouvernements de coalition et minoritaires. Ce travail préalable a été bénéfique à la fonction publique, mais les partis politiques n’ont pas su s’adapter à la nouvelle dynamique. Même sous l’égide d’un ancien juriste de renom comme gouverneur général, il aura fallu attendre jusqu’à 2000 pour que l’élite politique sache comment fonctionner dans la nouvelle donne. Les améliorations de procédure effectuées par la Nouvelle-Zélande à cette époque ont inspiré récemment les remaniements dans le gouvernement parlementaire du Royaume-Uni et d’Australie. Le présent document porte sur ces enseignements, et sur d’autres, que la Nouvelle-Zélande pourrait offrir au Canada.

À l’instar du Royaume-Uni¹, de l’Australie² et de la Nouvelle-Zélande, le Canada est doté d’un régime parlementaire inspiré du modèle de Westminster, hérité de celui en vigueur au palais de Westminster.

Dans ce système parlementaire, aussi qualifié de « système de gouvernement parlementaire responsable », étiquette créée ici au Canada, la population élit ses représentants à une assemblée législative, et elle choisit un gouvernement. Ce processus répond à un ensemble de conventions constitutionnelles non écrites. Ces conventions dictent précisément par qui et comment les décisions doivent être prises, mais, pour ce qui est des pouvoirs de réserve du monarque ou de son gouverneur général (dissolution du Parlement, prorogation et choix ou renvoi d’un premier ministre), elles sont appliquées de façon différente dans chacun de ces pays.

Ces divergences ont deux origines. En premier lieu, le paysage électoral a évolué dans chacun de ces pays par rapport au système majoritaire qui était la norme. Cette norme était issue du système uninominal majoritaire dans lequel, pour la plupart des pays, la majorité des sièges à l’assemblée allait à un seul parti politique³. Même l’Australie, qui a abandonné ce système en 1919, a pu très longtemps conserver une présence majoritaire au gouvernement grâce à une coalition semi-permanente de deux partis de droite. Mais, récemment, chacun de ces pays, en commençant par la Nouvelle-Zélande, a vu ses assemblées législatives divisées par de multiples partis politiques.

En deuxième lieu, la culture politique a évolué. La nécessité pour le gouvernement de mettre en place des politiques appuyées par la majorité à l’assemblée (et, par extension, la majorité de la population), le besoin d’équité envers les partis politiques minoritaires, la nécessité d’une plus grande ouverture et reddition de comptes dans la prise de décision gouvernementale et le besoin d’encourager un comportement plus civil dans la vie publique sont autant de pressions qui ont incité divers pays anglo-saxons à revoir leur système électoral et à clarifier les conventions constitutionnelles qui régissent le modèle de Westminster.

Pour répondre aux exigences du public en matière d’équité envers les partis politiques minoritaires et les électeurs qui les appuient, la Nouvelle-Zélande a constitué une commission royale chargée de se pencher sur le système électoral, laquelle a recommandé d’adopter un scrutin mixte avec compensation proportionnelle en 1986. Au cours des élections qui ont suivi, la tenue d’un référendum sur un changement de régime électoral est devenue un enjeu clé et, en 1992, le gouvernement a dû honorer sa promesse électorale, bien qu’il ait annoncé que le référendum ne serait pas exécutoire. Après que 84 % des électeurs eurent exprimé le désir de changer de système électoral et que 71 % eurent indiqué leur préférence pour le scrutin mixte avec compensation proportionnelle, le gouvernement a tenté de renverser la vapeur en tenant un deuxième référendum. Celuilà serait exécutoire et aurait lieu au cours de l’élection générale de l’année suivante, opposant donc directement les deux régimes électoraux. Malgré une campagne fortement financée en faveur du scrutin majoritaire uninominal appuyé par un grand nombre de membres de l’élite politique et commerciale, c’est le scrutin mixte avec compensation proportionnelle qui a été choisi (54 % des voix contre 46). Le Parlement a donc adopté ce dernier régime dès les élections générales de 1996.

Ce qui est particulièrement important, c’est de savoir que l’Assemblée néo-zélandaise a adopté ce nouveau régime électoral sachant bien qu’elle mettrait un terme à la possibilité qu’un parti politique ait la majorité au Parlement national. Cela signifierait également que soit des gouvernements de coalition (norme dans la plupart des démocraties parlementaires qui ont des systèmes électoraux où aucun parti politique n’a la majorité), soit des gouvernements minoritaires dans lesquels il faudrait négocier l’appui sur des dossiers financiers (crédits) et les questions de confiance à l’issue des élections pour être sûrs que le gouvernement dispose du soutien du Parlement avant d’être assermenté (la norme dans la plupart des gouvernements minoritaires hors Canada).

La première chose que les élites néo-zélandaises ont faite a été d’entreprendre des recherches comparatives pour se préparer à la transition. Comme on pouvait s’y attendre, c’est le milieu universitaire qui a commencé. Mais, rapidement, les différents organes du gouvernement, notamment le gouverneur général, le Parlement et la fonction publique s’y sont également mis. Ils ont donc effectué des voyages outre-mer et commandé des analyses sur des questions comme la formation du gouvernement et les conventions constitutionnelles.

De toute évidence, le premier enseignement à tirer de l’expérience néo-zélandaise est l’importance de recherches comparatives pour se préparer à toutes les éventualités. Mais cette expérience soulève également une question importante, à savoir si, même avec cette préparation, ces recherches et cette planification, la Nouvelle-Zélande s’est bien tirée d’affaire et quels étaient les écueils rencontrés.

C’est sur le plan politique que la Nouvelle-Zélande a obtenu de piètres résultats; malgré la planification, il a fallu du temps aux politiciens pour maîtriser l’art de la formation des gouvernements et l’administration de ces derniers. Suivent les quatre aspects où la Nouvelle-Zélande a obtenu de bons résultats :

i. elle a choisi des gouverneurs généraux capables d’interpréter les conventions constitutionnelles et de les appliquer équitablement et, dans le cas du premier, a eu suffisamment d’assurance pour rompre avec la tradition et aider de manière impartiale les médias et la population à comprendre la Constitution et le processus;

ii. elle a établi des plans au niveau de la bureaucratie pour atténuer l’incertitude entourant un système de gouvernement qui était caractérisé auparavant par une dichotomie efficiente sur le plan du leadership politique;

iii. elle a publié un Cabinet manual permettant à tous les acteurs politiques de s’informer sur ces conventions et d’améliorer le document en réponse aux difficultés imprévues que le premier Parlement divisé a rencontrées dans la gouvernance de coalition;

iv. elle a éclairci dès le départ les règles entourant les gouvernements intérimaires afin d’assurer aux marchés financiers qu’un gouvernement était toujours en place, capable d’intervenir en cas de crise, tout en suscitant la confiance dans la direction politique et convaincre la population que ce gouvernement ne saurait être paralysé par une décision de l’ancien gouvernement pendant qu’il recherche d’autres configurations.

Ces cinq points seront examinés dans l’ordre dans les sections qui suivent.

Formation du gouvernement

Même si les partis politiques savaient au moment des élections générales de 1996 qu’aucun parti ne gagnerait la majorité des sièges et avaient reconnu qu’un gouvernement de coalition était probable et légitime, leur expérience avait été acquise au sein de gouvernements majoritaires et ils ne savaient ni négocier ni susciter la confiance essentielle pour assurer la stabilité d’un gouvernement.

La décision prise en Nouvelle-Zélande était d’adopter un scrutin mixte avec compensation proportionnelle dans le cadre des conventions constitutionnelles existantes inspirées du modèle de Westminster. Il s’agissait d’un choix délibéré. Le gouvernement parlementaire responsable s’appuyait sur la reddition de comptes de l’exécutif devant le Parlement, ce qui avait toujours mené à des négociations entre les partis lorsqu’aucun n’avait la majorité des sièges. Mais cela s’était produit dans le contexte d’un gouvernement majoritaire attendu à chaque élection.

En vertu de l’article 19 de la Constitution de 1986 néo-zélandaise, le Parlement national doit tenir sa première réunion dans les six semaines qui suivent le retour des brefs en cas d’élections générales; selon l’article 17, la législature se termine trois ans après le retour des brefs, sauf dissolution antérieure du Parlement par le gouverneur général. La brève durée des législatures signifie qu’élection éclair et prorogation ne sont pas problématiques en Nouvelle-Zélande.

Lors des premières élections au scrutin mixte avec compensation proportionnelle, en 1996, le Parti national a remporté 44 % des sièges, les travaillistes 37, New Zealand First 17, l’Alliance 13, ACT 7 et United New Zealand 1. New Zealand First a commencé les négociations avec les deux plus importants partis. En raison du peu d’expérience de ce type de négociation, l’exercice a été incertain et prolongé⁴. Pour Boston et Church ces négociations ont constitué une tentative par NZ First de tenir le pays en otage⁵. Il a fallu deux mois pour négocier un gouvernement de coalition.

La première réaction à cette formation de gouvernement longue et chaotique a été que les universitaires et les politiciens sont revenus sur leur première conclusion, qui consistait à honorer les conventions constitutionnelles existantes inspirées du modèle de Westminster. Parmi les nombreuses recommandations avancées, on a proposé que, après l’élection, le gouverneur général nomme le chef d’un parti politique le plus susceptible de former un gouvernement ou, autrement (de manière à tenir le gouverneur général audessus de la mêlée politique), de demander au Président du Parlement de choisir le chef du parti pour qu’il s’essaie⁶. En définitive, les conventions constitutionnelles sont restées inchangées, essentiellement du fait que le gouverneur général a rassuré à maintes reprises les Néo-Zélandais de la viabilité de ces règles.

Former un gouvernement de coalition est une chose. Gouverner dans ce type de régime en est une autre, et il faut pour cela bâtir la confiance, comprendre les règles et disposer de mécanismes de règlement des conflits efficaces. Le plus difficile est d’établir un lien de confiance avec le parti minoritaire. Il n’est donc pas surprenant que le premier problème qu’a connu la coalition en Nouvelle-Zélande soit apparu lorsque le ministre adjoint de la santé (député de NZ First) a dû être limogé par le premier ministre en raison de ses conflits continus avec le ministre de la Santé (député du Parti national) et de sa critique publique de la coalition au bout de six mois⁷.

En Nouvelle-Zélande, le chef du parti est choisi et limogé par le caucus parlementaire, et c’est ce qu’a fait le Parti national en décembre 1997, à peine un an après l’assermentation du premier ministre. En août 1998, le chef du Parti NZ First avait été limogé comme vice-premier ministre et trésorier (poste créé pour lui dans le cadre de l’accord de coalition) après un différend très médiatisé sur la privatisation de l’aéroport international de Wellington. C’est ainsi qu’a pris fin la coalition avec NZ First, qui a causé un exode du parti des députés qui avaient été ministres et de certains députés d’arrière-ban. La plupart ont formé un nouveau parti appelé Mäuri Pacific et, avec un député de l’Alliance, ont formé une nouvelle coalition avec le Parti national capable de gouverner jusqu’aux élections de 1999.

Cette division entre partenaires de la coalition ne peut s’expliquer par des raisons systémiques. Comme nous l’avons déjà noté, les coalitions exigent confiance et mécanismes de règlement des différends, et le système de cabinet répond à ces deux exigences. En Nouvelle-Zélande, il y a i) deux niveaux de ministres – ministres et ministres associés, et ii) une tradition de nomination des ministres qui restent en dehors du Cabinet. Ces mécanismes existent dans un certain nombre de pays où les parlements sont divisés, et ce, afin de créer une certaine stabilité. Les ministres associés peuvent être nommés pour des dossiers particuliers qui préoccupent un partenaire de la coalition, pour que le ministère puisse apporter sa contribution là où un portefeuille est détenu par un partenaire différent de la coalition ou, si un parti politique n’a que quelques membres, pour créer un mandat plus général de sorte que le ministre associé ait son mot à dire dans un certain nombre de ministères gouvernementaux.

Pourquoi donc le gouvernement de coalition s’est donc-t-il divisé au cours de cette première législature? D’une part, il connaissait mal les conventions constitutionnelles et les responsabilités des ministres/du Cabinet, que nous verrons plus en détail dans les sections sur le Cabinet manual. Mais le vrai problème tient à l’inexpérience de la classe politique à l’égard des gouvernements de coalition, exacerbée par la réaction de panique ou presque face au revirement de l’opinion publique et à un manque de compréhension de la signification de ces revirements pour chaque parti de la coalition aux élections générales suivantes. Le partenaire le plus expérimenté de la coalition a peu fait pour nourrir la confiance, et le partenaire moins expérimenté craignait trop ce que signifierait de se présenter devant l’électorat et de briguer un poste après avoir été un membre peu connu d’un gouvernement de coalition.

Le fait que les négociations se soient déroulées en secret pendant deux mois est entré en ligne de compte. La direction du New Zealand First était ravie sur le coup de se faire courtiser par les deux partis politiques, mais, lorsqu’elle a dû commencer à négocier véritablement avec le Parti national, les concessions qu’elle avait consenties n’étaient pas comprises de ses membres ni de la population. Ironiquement, toutes les failles de la formation gouvernementale qu’a connues la Nouvelle-Zélande avaient été abordées dans l’énorme quantité de recherches comparatives que le Parlement, le gouvernement de Nouvelle-Zélande et les universitaires avaient effectuées en prévision des changements de 1996.

Tirant parti des erreurs du gouvernement antérieur, le deuxième gouvernement de coalition formé en 1999 a été mis en place après seulement 10 jours de négociation, ce qui est la période de formation moyenne des gouvernements élus selon l’ancien régime électoral, et les questions négociées et concédées étaient beaucoup plus limitées et publiques (procédures plutôt que politiques)⁸. Il s’agissait d’une coalition entre le Parti travailliste et le Parti de l’alliance avec l’appui négocié des Verts pour la confiance et les dossiers financiers. Après l’élection de 2002, les Travaillistes ont formé une coalition avec le Parti progressiste avec l’appui négocié des Verts et du United Future. Après les élections de 2005, les travaillistes ont formé une coalition avec le Parti progressiste avec l’appui négocié de NZ First et United Future et un accord signé des Verts qui s’abstiendraient des votes de confiance et portant sur les crédits (le Parti maori s’abstiendrait également de voter, mais sans être tenu par une entente formelle). En 2008, le Parti national a formé un gouvernement minoritaire avec l’appui négocié pour les questions de confiance et les votes de crédits avec ACT, United Future et le Parti maori, ce qui s’est poursuivi après l’élection de 2011.

Pour illustrer brièvement la façon dont les postes ministériels peuvent servir à obtenir l’appui des autres partis politiques et à bâtir la confiance (ce n’est là qu’un exemple parmi un grand nombre de mécanismes possibles), rappelons qu’il y a actuellement deux ministres qui ne sont pas membres du Cabinet nommé à partir de l’un des partis qui ont convenu d’appuyer le gouvernement pour les questions de confiance et de crédits. Le tableau 1 montre que ces deux ministres ont chacun obtenu une série de pouvoirs délégués comme mécanisme leur permettant de disposer d’un certain pouvoir de surveillance du gouvernement à l’intérieur de l’exécutif et de faciliter leur participation à des dossiers précis du portefeuille. Ceci contribue à créer l’assurance que les questions importantes pour les plus petits partis politiques appuyant le gouvernement seront suivies, comme promis dans l’accord écrit.

Les désaccords politiques se poursuivent en Nouvelle-Zélande, mais c’est la norme dans un débat législatif et au sein du Cabinet. Les Néo-Zélandais ont maîtrisé la gestion et la formation gouvernementale dans la nouvelle donne de parlements divisés et de partage du pouvoir. Ils ne connaissent pas la stratégie du bord de l’abîme ni les discours au vitriol dont pâtit le Parlement canadien depuis quelque temps. Aucoin et al a laissé entendre qu’il s’agit d’une spécialité des gouvernements minoritaires canadiens⁹. Ils ont raison dans le sens où c’est la caractéristique des gouvernements minoritaires qui n’ont pas d’ententes négociées formelles pour obtenir l’appui législatif en matière de confiance et de crédits. Ce que nous montre la Nouvelle-Zélande, où il n’y a aucun intérêt à déclencher des élections anticipées et où le premier gouvernement de coalition était, selon les analyses objectives, un échec au niveau ministériel, c’est que les comportements répréhensibles que l’on voit au Canada sont le fait des politiques de gouvernements majoritaires (et non de gouvernements minoritaires comme tels).

Gouverneurs généraux

Sachant que, lorsque le Parlement est divisé, les pouvoirs de réserve du gouverneur général entreraient en ligne de compte dans la formation du gouvernement et la médiation entre l’exécutif et le législatif et voulant que le gouverneur général et donc le monarque restent audessus de la mêlée, le premier ministre a demandé à la Reine de nommer, en prévision des élections de 1996, un ancien juge à la Cour d’appel néo-zélandaise comme gouverneur général.

Une fois nommé, Sir Michael Hardie-Boys a immédiatement commencé sa propre enquête sur les conventions constitutionnelles entourant ce que l’on appelle en Nouvelle-Zélande (comme au Canada) les pouvoirs de réserve, ceuxci restant entre les mains du monarque à une époque où l’essentiel des prérogatives royales est délégué à l’exécutif. Ils servent à la médiation entre les deux organes et comprennent le pouvoir de dissolution, de prorogation et de nomination et renvoi du premier ministre.

En plus de revoir ses textes constitutionnels, M. Hardie-Boys a choisi d’entreprendre son propre examen comparatif de la façon dont les chefs d’État participent à la formation des gouvernements; il s’est donc rendu en Irlande et au Danemark peu après sa nomination, complétant les recherches comparatives que les fonctionnaires avaient demandées (voir ciaprès).

Il est rare que les gouverneurs généraux exposent publiquement leurs intentions et, dans bien des pays, ils n’expliquent même pas directement au public les décisions prises (laissant cette responsabilité au premier ministre qui, comme les Canadiens le savent bien, donnera souvent un tour politique à la décision à des fins partisanes). Étant donné les grands changements sur le point de se produire en Nouvelle-Zélande, le gouverneur général Hardie-Boys a décidé de lancer une campagne auprès de la population pour la sensibiliser (ainsi que l’élite politique) sur le rôle du gouverneur général dans la formation du gouvernement. Tout a commencé par un discours fortement publicisé, suivi d’interviews dans les médias pour clarifier des points clés pour se terminer par sa participation à un documentaire, télévisé peu après son élection. M. Hardie-Boys a expliqué le rôle de sa campagne d’éducation publique.

« Le but était de veiller, dans la mesure du possible, à ce que les principes et les procédés pour passer de l’élection à la formation et à la nomination d’un nouveau gouvernement soient clairs et compris par un nombre suffisant de gens, de sorte que l’attention du public soit portée là où elle se devait – sur les acteurs politiques qui allaient devoir négocier et travailler ensemble en vue d’un règlement politique¹⁰. »

Voici ce que M. Hardie-Boys a essentiellement fait valoir pendant ces entrevues :

• La formation du gouvernement est une décision politique à laquelle parviennent des politiciens élus.
• Le gouverneur général doit établir où se trouve le soutien de la Chambre et ce que cela signifie, dans une situation peu claire, en communiquant avec les chefs de tous les partis représentés au Parlement.
• Une fois que les partis politiques ont rendu publique leur intention de former un gouvernement, le gouverneur général peut avoir à s’entretenir avec les chefs de parti pour obtenir suffisamment d’information pour veiller à nommer un premier ministre (si c’est ce qu’il doit faire) qui a l’appui de la Chambre.
• Au cours des négociations, le candidat au poste de premier ministre demeure en poste, mais ne fait que gouverner conformément aux conventions des gouvernements intérimaires.

Et, le lendemain des élections, M. Hardie-Boys a fait une déclaration auprès des médias répétant les points principaux du processus de formation du gouvernement.

La Commission électorale, qui avait effectué sa propre campagne auprès de la population pour la sensibiliser au nouveau système électoral, a également fourni des renseignements sur le rôle du gouverneur général, les pouvoirs de réserve et le concept d’un gouvernement intérimaire.

À la lecture des rapports des médias pendant l’élection et immédiatement après, il semblerait que M. Hardie-Boys et la Commission électorale ont bien transmis leur message. La population néozélandaise a été informée à maintes reprises de la façon dont le processus se déroulerait et la couverture médiatique a entièrement porté sur les négociations entre les partis se produisant au Parlement sans faire référence à ce que le gouverneur général pourrait faire dans certaines circonstances, isolant ainsi cette fonction de ce qui s’est révélé être une négociation partisane prolongée.

Si M. Hardie-Boys avait publiquement affirmé son droit constitutionnel à consulter tous les chefs politiques pendant les négociations ou à leur issue de manière à confirmer à la personne qu’il a invitée à former un gouvernement qu’il avait effectivement la confiance de la Chambre, en coulisse il a confié cette responsabilité à la greffière du conseil exécutif. Il a également autorisé cette dernière, en tant que représentante du gouverneur général, à collaborer avec les partis dans leurs négociations concernant la logistique de la formation du gouvernement.

On a également noté cidessus que la première formation du gouvernement a pris deux mois à négocier. Il faut ajouter que le gouverneur général avait, dans ses commentaires auprès du public, laissé entendre qu’il valait mieux prendre le temps de négocier un gouvernement bien pensé (il y avait, après tout, toujours un gouvernement intérimaire en place) et précisé que la durée limite des négociations était de huit semaines (selon la Constitution, rappelons-le, le Parlement devait se réunir avant le 13 décembre). L’entente a été conclue le 10 décembre.

Jusqu’à son départ à la retraite en 2001, le gouverneur général Hardie-Boys a continué de prendre la parole de manière périodique dans la tribune publique pour expliquer son rôle, y compris ses décisions de 1996 et, comme nous l’avons déjà dit, en 1999 les partis politiques avaient commencé à comprendre l’art de la formation de gouvernement.

Dame Silvia Cartwright, ancienne juge à la Cour supérieure a succédé à M. Hardie-Boys et, en 2006, a été elle-même remplacée par Sir Anand Satyanaud, ancien juge à la cour de district et ombudsman du pays. Bien que ces juristes n’aient pas eu à relever les défis de M. Hardie-Boys ni à être aussi présents sur la scène publique, la tradition voulant que l’on choisisse le gouverneur général parmi des juristes dotés des compétences nécessaires pour gérer les pouvoirs de réserve a revêtu une importance notable au cours des 20 années qui ont suivi l’adoption du nouveau mode de scrutin et les parlements divisés.

Depuis 2011, le gouverneur général est Sir Jerry Mateparae, le deuxième d’origine maorie et le premier Maori à avoir le rang du chef du personnel de la Défense néo-zélandaise. Il n’est pas juriste, mais sa représentation symbolique est grande pour la communauté maorie et le rôle du gouverneur général en tant que commandant en chef souligne l’importance de cette nomination aujourd’hui que la nécessité d’un juriste qui peut superviser la formation du gouvernement et son administration est moindre. Compte tenu de ses antécédents, et M. Hardie-Boys ayant clarifié les conventions constitutionnelles, il ne fait guère de doute que le nouveau gouverneur général pourra négocier les pouvoirs de réserve s’il est appelé à le faire et ne sera pas un valet docile du premier ministre (ce que certains premiers ministres au Canada ont contraint leurs gouverneurs généraux à être).

Planification de l’appareil gouvernemental

La planification a surtout changé la situation dans le secteur public. Il a été établi tôt que les fonctionnaires connaîtraient des périodes d’incertitude en attendant la formation d’un nouveau gouvernement et, celuici formé, qu’ils devraient s’adapter en plus aux politiques partisanes au sein des rangs ministériels de l’exécutif¹¹. Comme nous l’avons déjà dit, les fonctionnaires ont effectué leur propre étude sur la formation et le fonctionnement des gouvernements de coalition dans d’autres démocraties développées¹². Pour cela, ils ont envoyé des délégations à l’étranger¹³.

Par ailleurs, et je dirais surtout, la fonction publique (avec la permission de ses maîtres politiques) a chargé des universitaires de faire des recherches et demandé l’avis d’experts. Des analyses détaillées ont donc été faites sur les mécanismes de coalition dans divers pays européens, puis appliquées à différents modèles de gouvernance en Nouvelle-Zélande¹⁴.

Une des leçons que les fonctionnaires ont apprises de leur recherche comparée est qu’ils risquent d’avoir à intervenir dans les négociations relatives à la formation d’un gouvernement. Si la planification est faite correctement, ils peuvent être tenus hors des discussions partisanes et demeurer neutres (puisqu’ils devront travailler avec le gouvernement qui sera formé).

Des règles ont été établies en préparation des élections de 1996 pour permettre aux partis politiques d’obtenir des renseignements appuyant les négociations relatives à un programme politique tout en assurant la neutralité de la fonction publique. Les voici :

• les fonctionnaires ne peuvent fournir de renseignements aux partis politiques que lorsqu’on le leur demande et que le premier ministre les y autorise (lequel ne devra pas voir la réponse à toute question posée à moins qu’elle provienne de son propre parti);
• si les ministres du gouvernement intérimaire veulent des renseignements pour les utiliser dans les négociations, ils doivent les demander par la voie du premier ministre et ne pas contacter directement leur propre ministère;
• toutes les demandes d’information et tous les mémoires fournis en réponse doivent passer par un comité de hauts fonctionnaires, qui comprendra le secrétaire du Cabinet;
• les fonctionnaires ne peuvent commenter que les effets pratiques d’une politique proposée et non ses avantages;
• la fonction publique ne participera pas à la rédaction d’une entente de coalition (cela incombe exclusivement aux partis politiques).

Si les négociations se sont prolongées en 1996, c’est en partie du fait que le New Zealand First, souhaitant une entente politique détaillée, a présenté un grand nombre de requêtes qui ont donné lieu à diverses propositions stratégiques¹⁵. Après réflexion, la fonction publique avait conclu que le tri des requêtes et des réponses ralentissait le processus. Les partis politiques avaient besoin de réponses dans les jours suivant leurs requêtes et, comme les fonctionnaires avaient besoin de ces jours pour faire leurs analyses, tout retard dans la communication se répercutait dans les négociations. On a également craint que, parce que leurs réponses étaient filtrées, les séances d’information n’étaient que de peu d’aide pour les négociateurs. Après avoir encore analysé les dispositions, on a pensé qu’il pourrait être bon d’être plus souple et qu’un contact direct entre les partis négociant et les fonctionnaires pourrait réduire les quiproquos et la confusion propres à des échanges par écrit uniquement.

Les lignes directrices produites avant les élections de 1999 différaient peu des règles antérieures, mis à part le fait qu’elles permettaient des entretiens en face à face entre hauts fonctionnaires et négociateurs des partis une fois qu’il était établi clairement que les partis concernés étaient susceptibles de former un gouvernement. Ce type de rencontres ne pouvait avoir lieu avant cette étape que lorsqu’une demande d’information écrite manquait de clarté. Dans ces caslà, une réunion était convoquée pour résoudre la question à laquelle assistait le sous-ministre pertinent (appelé secrétaire permanent) et des représentants du ministère du premier ministre et du Cabinet (l’équivalent de notre Bureau du Conseil privé) et la commission des services d’État (notre Commission de la fonction publique) pour assurer l’impartialité de la fonction publique.

Comme nous l’avons dit, le système fonctionnait beaucoup mieux en 1999, car il ne fallait que 10 jours pour négocier une entente; il faut toutefois noter que les exigences des fonctionnaires à cet égard étaient moins nombreuses, car les négociations entre le Parti travailliste et l’Alliance étaient centrées sur les procédures et non sur la politique.

Cabinet manual

Il existe un Cabinet manual très complet en Nouvelle-Zélande depuis 1979. Il s’agissait au départ d’un document limité diffusé uniquement auprès du Cabinet, des ministres et des hauts fonctionnaires. En 1991, il a été décidé de le diffuser auprès de tous les fonctionnaires sous forme de cahier. En prévision de la transition de 1996 à une coalition négociée ou à un gouvernement minoritaire, il a été décidé de remanier le document et de le rendre public pour que chacun, surtout les partis politiques présents au Parlement, comprenne mieux les procédures, les conventions et les règles constitutionnelles. En 1998, la population et le monde entier pouvaient le consulter en ligne. La Nouvelle-Zélande est le premier pays à diffuser auprès du public ce type d’information sur le fonctionnement interne du gouvernement ainsi que sur les règles qui le guident et le limitent.

Le Cabinet manual n’est pas une codification de portions non écrites de la Constitution. Ce n’est pas un document juridique. Et il n’est pas justiciable. C’est un document interne pour le Cabinet. À ce titre, il est adopté à la première réunion de chaque nouveau gouvernement. Les nouvelles éditions sont autorisées par le premier ministre, puis rédigées par le Cabinet Office et soumises à l’attention de hauts fonctionnaires du Crown Law, du ministère de la Justice, de la commission des services d’État et du Trésor. Des chapitres particuliers sont envoyés aux fonctionnaires visés comme l’ombudsman, le commissaire à la vie privée et le Greffier du Parlement.

Avec le temps, le Cabinet manual est devenu un document recensant les meilleures pratiques pour la prise de décisions gouvernementale. Il a dissipé les incertitudes entourant les procédures et les pratiques du Cabinet, mais surtout il est devenu un outil très utile pour la formation du gouvernement et pour définir la responsabilité ministérielle et la responsabilité collective; il n’est pas surprenant de savoir qu’il est également très utile aux médias sur ces mêmes questions, empêchant quiproquos et information erronée.

Rebecca Kitteridge, ancienne secrétaire du Cabinet néo-zélandais, a comparé ce document à un dictionnaire : « il fait autorité, mais consigne essentiellement l’état actuel du vocabulaire constitutionnel et administratif »¹⁶. Comme un dictionnaire, il ne tient pas compte de l’évolution institutionnelle; tout comme les mots ne figurent dans un dictionnaire qu’une fois intégrés au parler populaire, les conventions constitutionnelles ne figurent pas dans le Cabinet manual tant qu’elles n’ont pas été fermement établies :

« Le principal est que, bien que les modifications au Manual puissent refléter et appliquer un changement, elles ne peuvent en soi « opérer » un changement. Le changement est le produit de nouvelles lois, de minutes du Cabinet, de décisions judiciaires ou de modifications au Règlement. Même les règles sur les procédures de l’exécutif, qui peuvent n’être inscrites nulle part ailleurs que dans le Manual, sont approuvées par le Cabinet au moment où le Manual est produit. Leur pouvoir découle du Cabinet.

Le fait que le Manual ne puisse en soi opérer un changement est encore plus significatif pour ce qui touche aux dispositions sur des éléments de la Constitution. De toute évidence, les conventions constitutionnelles existent hors du Manual, même si elles y sont exprimées de manière qui fait autorité. Par exemple, toute modification des dispositions du Manual portant sur les pouvoirs constitutionnels du premier ministre qui ne s’accompagne pas d’aucun changement à la Constitution n’aura aucun effet sur les conventions »¹⁷.

Pour reprendre l’analogie du dictionnaire de la secrétaire Kitteridge, rappelons que les éditeurs de l’Oxford English Dictionary se servent de pigeonniers dans leurs bureaux pour y classer les suggestions de leurs collaborateurs. Une fois qu’ils ont suffisamment de suggestions, et sous réserve d’un consensus quant à leur valeur, une nouvelle édition sera publiée qui contiendra les nouveaux vocables. Dans le même esprit, le Cabinet manual sera modifié à la lumière des suggestions de hauts fonctionnaires et d’universitaires sur des modifications constitutionnelles et institutionnelles. Lorsque leur nombre le justifie, le Cabinet Office propose une nouvelle édition au premier ministre.

La première révision à avoir fait suite à l’adoption du système électoral mixte proportionnel s’est produite en 2001, et les changements étaient significatifs. Tout d’abord, le nouveau Cabinet manual était fortement influencé par les discours du gouverneur général Hardie-Boys (en fait, le chapitre 4 est essentiellement un recueil des conventions constitutionnelles qu’il a recensées afin de régler par la médiation les crises politiques et la formation des gouvernements), et constitue donc un reflet beaucoup plus solide de ce qu’est un gouvernement parlementaire responsable par rapport à la version de 1996, basée sur un examen de la gouvernance du Cabinet par l’exécutif.

En 2001, autre modification, le gros des conseils de procédure sur le Cabinet et les comités du Cabinet a été retiré du Cabinet manual et versé dans un nouveau guide, le Cabinet Office Step by Step Guide. Ce n’est qu’à ce momentlà que le Cabinet manual a obtenu son titre officiel (auparavant, il s’appelait Cabinet Office Manual); ce changement de nom reflète le fait qu’il ne s’agissait non plus d’un recueil de procédures destiné au Cabinet Office, mais plutôt d’un recueil de principes de l’exécutif régissant le Cabinet et chaque ministre incluant le premier ministre.

Le Cabinet manual néo-zélandais a été utile pour régler des différends. Par exemple, il comporte désormais une nouvelle section sur les pouvoirs et les fonctions prévues par la loi des ministres dans le contexte collectif du Cabinet. Il établit clairement que, si les ministres agissent individuellement ou prennent des décisions personnelles, ils le font dans le cadre d’une responsabilité collective. Si la décision ou la mesure touche l’intérêt collectif du gouvernement, le ministre devrait rapidement consulter ses collègues visés et soumettre un mémoire au Cabinet avant de prendre la décision ou la mesure. Cette section a permis de régler un différend entre, d’une part, le Cabinet Office, qui estimait qu’un ministre peut généralement consulter n’importe qui à sa guise avant de prendre une décision et devrait le faire si les autres ministères ou le gouvernement dans son ensemble sont touchés, et, d’autre part, les représentants du ministère, pour lesquels le ministre peut agir en toute autonomie là où il a un pouvoir prévu par la Loi et qu’il peut même ne pas être de bon aloi de discuter de questions au Cabinet qui pourraient déclencher un examen judiciaire.

Il n’est pas surprenant qu’un certain nombre de changements apportés à la version de 2001 aient visé à régler des problèmes survenus pendant le premier gouvernement de coalition formé après l’adoption du système électoral mixte proportionnel. Par exemple, le Cabinet manual affirme désormais que le ministre conserve le contrôle global de son portefeuille et que le ministre associé n’a qu’un pouvoir délégué. Cette clarification s’imposait en raison du nombre de conflits intervenus entre les ministres et leurs ministres associés lorsqu’ils étaient issus de partis politiques différents (ce type de conflit se produit également au Canada entre ministres du même parti mais de ministères différents, comme la Défense nationale et les Affaires étrangères, mais la solidarité de membres d’un même parti fait que les ministres ont tendance à garder ces différends pour eux et que le premier ministre les règle facilement).

De même, le paragraphe 2.8 du Manual de 2001 dispose que, en tant que président du Cabinet, le premier ministre approuve l’ordre du jour, préside les réunions et est l’arbitre de la procédure du Cabinet en dernière instance¹⁸. Comme nous l’avons déjà dit, la coalition s’est terminée en 1998 après un différend sur la privatisation de l’aéroport international de Wellington; en effet, étant donné que le Cabinet travaille généralement sur la base de consensus, cela était devenu impossible dans ce gouvernement de coalition, et les procédures du Cabinet, comme le quorum à établir pour la réunion du Cabinet où a été approuvée la privatisation, sont devenues des points litigieux en l’absence d’unanimité. L’éclaircissement apporté en 2001 visait à prévenir tout différend relatif aux procédures du Cabinet.

L’utilité de cet enseignement pour le Canada dépendra de la volonté du gouvernement du jour d’utiliser un processus interne, mais impartial comme celui de la Nouvelle-Zélande, ou public et multipartite comme celui du Royaume-Uni, pour obtenir un produit final contenant les meilleures pratiques et conçu pour améliorer le fonctionnement d’un gouvernement parlementaire responsable. Comme je l’ai déjà écrit dans cette publication et indiqué au gouvernement en place, produire un manuel qui soit conçu de manière à tordre les conventions en faveur de l’exécutif en minera la crédibilité ou, pire, sapera les institutions du Canada qui souffrent déjà de l’érosion de la confiance du public due aux informations erronées sur les conventions constitutionnelles¹⁹.

Même si l’affirmation de Mme Kittridge selon laquelle le Cabinet manual ne peut modifier une convention constitutionnelle est exacte sur le plan juridique, ce que je crains que, compte tenu du manque de clarté entourant les conventions constitutionnelles au Canada, c’est qu’un premier ministre « intraitable » n’essaie de modifier le comportement des acteurs constitutionnels que nous supposons guidés par les conventions et n’y parvienne.

Gouvernements intérimaires

Une autre des réussites de la transition, qui aura eu le mérite de consolider l’indépendance et la réputation de la fonction publique, a été la décision du gouvernement néo-zélandais d’établir les règles à appliquer pendant la période intérimaire. Elles se trouvent dans le Cabinet Manual.

Un gouvernement intérimaire en Nouvelle-Zélande, s’il doit prendre d’importantes décisions stratégiques de toute urgence, doit d’abord consulter le gouvernement qui entrera en fonction et suivre son conseil même s’il n’est pas d’accord²⁰. Si l’on ne sait précisément qui formera le gouvernement, la règle du Cabinet en Nouvelle-Zélande stipule que les questions d’importance sont a) reportées, b) traitées de telle manière qu’elles évitent d’engager tout gouvernement futur ou c) résolues par consultation avec d’autres partis politiques de manière à ce que la mesure prise ait l’appui de la majorité au Parlement.

En Nouvelle-Zélande, avant la tenue de la première élection selon le scrutin proportionnel en 1996, ont été pris des arrangements pour que le gouvernement intérimaire qui allait être mis en place connaisse le moins d’écueils possible. C’est ainsi que l’on s’est penché sur les décisions à prendre concernant les grands dossiers politiques et les nominations politiques et que l’on a remis à plus tard les questions éventuellement litigieuses que règlerait le nouveau gouvernement. Pour ce qui était des décisions budgétaires ne pouvant être reportées (financement annuel des établissements d’enseignement, par exemple), la décision finale n’a été prise qu’après discussions avec les partis d’opposition²¹.

Cela ne signifie pas que le système est parfait. Par exemple, il est interdit au gouvernement intérimaire d’entreprendre de nouvelles initiatives politiques ou de changer les politiques existantes. Cela signifie que la mise en place des politiques existantes (celles du gouvernement en place avant les dernières élections) peut se poursuivre, même si elle est parfois controversée. Il est sain pour une démocratie de discuter de questions comme cellesci et cela ne peut se produire que si les conventions en cas de gouvernement intérimaire sont connues, comme elles le sont désormais au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande.

Conclusion

Il est incontestable, à la lumière de l’expérience néo-zélandaise, que la recherche comparative portant sur des questions comme les conventions constitutionnelles et la formation du gouvernement est indispensable. Même si le Parlement a procédé à ce genre de recherche en prévision d’un parlement éventuellement divisé, la classe politique s’est montrée incapable d’appliquer ces leçons. Au niveau de la fonction publique, les recherches se sont révélées déterminantes pour diverses raisons, surtout la poursuite des services publics face à l’incertitude politique et pour ce qui est d’assurer la neutralité de la fonction publique de sorte que celleci soit isolée des discussions politiques qui ont mené après deux mois à la formation du gouvernement en 1996.

Le Canada pourrait souhaiter suivre l’exemple de la Nouvelle-Zélande en procédant à certaines adaptations. Une durée de la législature plus courte, soit de trois ans, signifierait qu’il n’y a ni élection éclair ni prorogation. Le fait que le gouverneur général insiste pour que le futur premier ministre négocie un appui au Parlement avant d’être assermenté (en supposant que cet appui existe) assure au gouvernement l’appui de la majorité à la Chambre dès le départ et jusqu’à la fin de l’entente négociée, ce qui est incontournable étant donné que cet appui est la condition sine qua non d’un gouvernement parlementaire responsable.

La façon dont le gouverneur général est choisi est également digne d’être imitée. En choisissant un juriste et ce dernier ayant décidé de sensibiliser la population aux conventions constitutionnelles, la Nouvelle-Zélande a été en mesure de faire la transition après une période politique tumultueuse, en étant pleinement confiante dans la validité et l’efficacité de sa Constitution.

Pendant la formation du gouvernement en Nouvelle-Zélande, aucun journaliste ne s’est posté à l’extérieur du Parlement pour tenter de découvrir ce que le gouverneur général pourrait faire; ils se sont plutôt tournés, de même que la population, vers le Parlement où ce sont les politiciens qui doivent trouver une solution entre eux. Cela est bien différent de ce qui s’est passé au Canada en 2008, quand l’éventualité d’un gouvernement de coalition et la demande de prorogation du premier ministre ont provoqué un attroupement des médias à Rideau Hall. Même aujourd’hui, cinq ans plus tard, les Canadiens n’ont aucune idée de ce qui s’est passé ce jourlà ni pourquoi.

Au moment de la négociation de l’accord du lac Meech, j’ai laissé entendre qu’il faudrait ajouter une disposition par laquelle, au moment où le mandat de gouverneur général arriverait à son terme (établi par convention), le juge en chef assumerait automatiquement ces fonctions. Ainsi, le premier ministre n’aurait plus le pouvoir de recommander de candidat pour cette charge, qui peut être appelée (comme Eugene Forsey avait l’habitude de le dire) à contrecarrer les désirs d’un premier ministre intraitable. Cela apporterait du sérieux à la fonction et l’isolerait de la mêlée politique, lui conférerait l’expertise juridique nécessaire pour les rares occasions où les pouvoirs de réserve doivent intervenir dans un différend politique et créerait une rotation à intervalles fixes à la tête de la Cour supérieure. Cette idée ne s’est pas concrétisée, mais elle vaut la peine d’être reprise²². (Bien sûr, il faudrait un meilleur processus pour choisir les juges de la Cour suprême, mais cela est un autre dossier.)

Il serait bon que notre gouverneur général suive l’exemple de M. Hardie-Boys et sensibilise les Canadiens aux conventions constitutionnelles. Autrement, des décisions écrites chaque fois que les pouvoirs de réserve sont utilisés de manière controversée ou une règle de décision apolitique clairement établie, comme celle qui guide le Président de la Chambre des communes au moment de trancher en cas d’égalité de voix, seraient des améliorations²³. L’expérience de la Nouvelle-Zélande appuie ces propositions.

L’instauration d’un Cabinet Manual fait déjà l’objet de discussions au Canada. Il s’agit de processus et de contenu et, à moins que le gouvernement de l’heure soit déterminé sur ces deux plans à veiller à ce que le système gouvernemental soit optimisé dans la tradition du gouvernement parlementaire responsable (comme c’est le cas en Nouvelle-Zélande, en Australie et au Royaume-Uni), ce document n’aura aucune crédibilité et pourra même être nocif pour notre démocratie.

Par contre, il est essentiel de publier des conventions pour les gouvernements intérimaires, et même un document de l’exécutif éminemment partisan pourrait amorcer un débat public fort nécessaire sur ce que devraient être les limites d’un gouvernement en période d’élections ou s’il est défait à la Chambre des communes.

Notes

1 Bruce M. Hicks, « Prorogation, dissolution et élections à date fixe selon l’approche de Westminster », Revue parlementaire canadienne, vol. 35, no 2 (2012).

2 Bruce M. Hicks, « Du gouvernement de coalition au privilège parlementaire : leçons de démocratie d’Australie », Revue parlementaire canadienne, vol. 35, no 4 (2012).

3 Il y a aussi de fausses majorités, lorsque, à l’issue d’élections tenues selon le scrutin majoritaire uninominal, un parti remporte plus de 50 % des sièges sans avoir 50 % des suffrages exprimés.

4 Jonathan Boston, Governing Under Proportional Representation: Lessons from Europe (Wellington: Institute of Policy Studies, Victoria University, 1998), p. 5-7.

5 Jonathan Boston et Stephen Church, « Forming the First MMP Government: Theory, Practice and Prospects » in Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay et Nigel G. Roberts (éd.), From Campaign to Coalition: The 1996 MMP Election (Palmerston North: The Dunmore Press, 2000), p. 5.

6 Ibid., p. 104-8.

7 En fait, il a été limogé par le gouverneur général, sur le conseil du premier ministre. En Nouvelle-Zélande, il est admis que le GG refusera ce conseil si le PM n’a plus la confiance du Parlement.

8 Jonathan Boston et Stephen Church, « The Impact of Proportional representation in New Zealand on the Formation, Termination and Effectiveness of Governments », document présenté à la 96e réunion annuelle de la American Political Science Association, Washington (2000), p.5.

9 Peter Aucoin, Mark D. Jarvis et Lori Turnbull, Democratizing the Constitution: Reforming Responsible Government (Toronto: Emond Montgomery Publications, 2011).

10 Discours présenté à la Harkness Henry Lecture intitulé « Continuity and Change », le 31 juillet 1997 (http://gg.govt.nz/node/4714, consulté le 15 septembre 2013).

11 Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay et Nigel S. Roberts, New Zealand under MMP: A New Politics? (Auckland: Auckland University Press, 1996), p. 116-51.

12 Colin James, Under New Sail: MMP and Public Servants (Victoria University of Wellington: Institute of Policy Studies, 1997).

13 Marie Shroff, The Operation of Central Government under Proportional Representation Electoral Systems: Report of a Visit to Germany, the Netherlands, Sweden and Ireland (Wellington, Department of the Prime Minister and Cabinet, 1994 [non publié]); State Services Commission, Working under Proportional Representation: A Reference for the Public Sector (Wellington: Government of New Zealand, 1995).

14 P. ex., Jonathan Boston, Governing Under Proportional Representation: Lessons from Europe (Victoria University of Wellington: Institute of Policy Studies, 1998).

15 Jonathan Boston et Elizabeth McLeay, « Forming the First MMP Government: Theory, Practice and Prospects », Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay et Nigel S. Roberts (eds.), From Campaign to Coalition: The 1996 MMP Election (Palmerston North: The Dunmore Press, 1997), p. 227-8; et Richard Shaw, « Rules or Distraction? Officials and Government Formation under MMP », Political Science.51:1 (1999), p.42.

16 Rebecca Kitteridge (sous-secrétaire du Cabinet), « The Cabinet Manual: Evolution with Time », document présenté au 8e Annual Public Law Forum, 20-21 mars 2006 (http://www.dpmc.govt.nz/sites/all/files/reports/the-cabinet-manual-evolution-with-time.pdf, consulté le 17 septembre 2013).

17 Ibid.

18 Cabinet Office, Cabinet Manual (Wellington: Department of the Prime Minister and Cabinet, 2001).

19 Bruce M. Hicks, « Advice to the Minister of Democratic Renewal: Senate Reform, Constitutional Amendments, Fixed Election Dates and a Cabinet Manual », Constitutional Forum constitutionnel, vol. 21, no 2, p. 23:37 (2013).

20 Matthew Palmer, « Collective Cabinet Decision Making in New Zealand », in Michael Laver et Kenneth A. Shepsle (ed.), Cabinet Ministers and Parliamentary Government (Cambridge: Cambridge University Press, 1994), p. 244-5.

21 Jonathan Boston, Stephen Levine, Elizabeth McLeay, Nigel S. Roberts et Hannah Schmidt, « The Impact of Electoral Reform on the Public Service: The New Zealand Case », Australian Journal of Public Administration 57:3, p. 68-9 (1998).

22 Je l’ai proposé comme modification à la Constitution, mais ce changement ne nécessite pas de modification à la Constitution; il faut simplement qu’un PM intervienne, suivi d’un ou de deux homologues, de telle sorte que cela devienne une convention constitutionnelle.

23 Bruce M. Hicks, « Guiding the Governor General’s Prerogatives: Constitutional Convention Versus an Apolitical Decision Rule », Constitutional Forum constitutionnel, vol. 18, no 2, p. 55-67 (2009).