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André Grenier

Parlementarisme et Francophonie, sous la direction de Éric Montigny et François Gélineau

Cet ouvrage résulte d’un colloque international intitulé Plurielle et fière de l’être : la Francophonie parlementaire. Le colloque en question a été organisé à l’initiative de la Chaire de recherche sur la démocratie et les institutions parlementaires de l’Université Laval. Il s’est tenu les 25 et 26 février 2011 à la salle du Conseil législatif de l’Assemblée nationale du Québec. Plus de 200 personnes y ont participé.

Le terme Francophonie avec un F majuscule désigne le dispositif institutionnel qui façonne les rapports entre les pays francophones. Les parlements des États et des États fédérés francophones peuvent adhérer à une assemblée de coopération interparlementaire et internationale, l’Assemblée parlementaire de la Francophonie.

Parmi les quelque 70 parlements qui sont membres de l’organisation, on constate une grande diversité, tant sur le plan organisationnel que sur le plan de la procédure. Or, jusqu’en 2011, cette diversité n’avait pas fait l’objet d’un véritable exercice comparatif. Le colloque de Québec s’est tenu justement pour combler ce manque. Il visait à dresser un inventaire des pratiques parlementaires au sein de la Francophonie, à expliquer la diversité qui règne entre les parlements et à établir des axes de convergence.

Dans la présente synthèse, nous avons choisi de mettre l’accent d’abord sur les parlements de l’ensemble canadien qui ont fait l’objet de contributions orales et écrites (le Parlement fédéral, l’Assemblée nationale du Québec et l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick). Nous traiterons ensuite du Parlement de la République française et de l’Assemblée fédérale de la Suisse.

Le chapitre premier du volume porte donc sur le Parlement du Canada. L’auteur, Éric Montigny, y note d’emblée que l’exécutif joue un rôle de premier plan au sein du Parlement. Ainsi, le gouvernement contrôle par la voie de ses leaders parlementaires l’ordre du jour législatif. Le premier ministre quant à lui dispose de pouvoirs dignes d’un monarque élu. Le chef du gouvernement détient un pouvoir de nomination à de nombreuses charges publiques. Il nomme les juges, y compris ceux des cours supérieures dans les provinces, les hauts fonctionnaires fédéraux, les sénateurs, etc.

En situation de gouvernement minoritaire, les partis d’opposition exercent une influence importante sur le sort du programme législatif du gouvernement. Celui-ci doit négocier l’adoption de ses projets de loi au cas par cas. Les gouvernements minoritaires sont relativement fréquents au Canada. En effet, cette situation s’est présentée à une douzaine de reprises depuis 1867.

Selon l’auteur, le principe du gouvernement responsable au Canada conduit à une confusion entre l’exécutif et le législatif. Cela n’empêche pas l’opposition d’exercer un contrôle véritable sur les activités du gouvernement et de l’Administration. Elle dispose de plusieurs moyens institutionnels à cette fin.

Le chapitre 2 a pour objet le parlementarisme au Québec. Le professeur Réjean Pelletier s’y montre d’avis que la responsabilité ministérielle conduit de façon paradoxale à la non-responsabilité du gouvernement devant la Chambre. Cette situation résulterait de l’appui indéfectible qui est assuré au gouvernement par les députés du parti au pouvoir et de la discipline de parti. Les nombreuses attributions qui relevaient jadis de la reine ou du roi ont été transmises dans les faits, non pas au Parlement, mais au premier ministre. Le gouvernement exerce donc une emprise très importante sur le Parlement. Selon l’auteur, il existe au Québec non pas une collaboration des pouvoirs législatif et exécutif, mais plutôt une fusion des pouvoirs. Pelletier cite le Parlement du Royaume-Uni comme une législature qui pourrait inspirer les députés québécois au sujet de changements futurs à la procédure de la période de questions, tout comme à ce qui est relié à la discipline de parti.

Le chapitre 3 est consacré à l’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick. L’auteur, Roger Ouellette, écrit que les députés qui siègent à Frédéricton sont sujets à une discipline de parti stricte. Il cite le rapport Proposals for Legislative Reform in New-Brunswick de 2011, qui recommande que l’on considère l’adoption à l’Assemblée législative du système de three-line-whip en vigueur au Royaume-Uni. Le professeur Ouellette énonce cependant des doutes sur la possibilité de mettre en œuvre une réforme relative aux votes libres, compte tenu des conventions sur le gouvernement responsable au Canada.

La situation du parlementarisme dans plusieurs États et pays du continent européen ressemble à celle que l’on trouve au Canada, au Québec et au Nouveau-Brunswick. L’exécutif est donc en position dominante par rapport au Parlement. C’est ce que l’on peut conclure des chapitres qui portent sur le Parlement fédéral belge, le Parlement de la Communauté française de Belgique, la Chambre des députés du Luxembourg et le Parlement de la République française.

Dans le cas de la France, le professeur Armel Le Divallec soumet au chapitre 9 que les deux assemblées qui siègent à Paris, soit le Sénat et l’Assemblée nationale, participent surtout de manière négative à la direction des affaires. Ce sont donc essentiellement des institutions de limitation du pouvoir du gouvernement.

L’exécutif conserve des prérogatives importantes pour contrôler et pour diriger le travail des assemblées. Il domine en outre la Conférence des présidents, soit l’instance qui est chargée de la planification des travaux. Le gouvernement peut également compter sur l’appui d’une majorité disciplinée à l’Assemblée nationale. La discipline de parti est la règle, et ce, autant dans le camp de la majorité que dans celui de l’opposition.

Une réforme introduite en 2008-2009 a porté notamment sur la réduction de la priorité générale qui était accordée depuis 1958 aux travaux d’origine gouvernementale. Ainsi, cette réforme établit qu’une semaine de séances sur quatre est consacrée désormais aux initiatives des assemblées pour le contrôle du gouvernement et pour l’évaluation des politiques. Armel Le Divallec ne croit pas cependant que cette réforme modifiera l’équilibre général existant entre la présidence, le gouvernement et le Parlement. Depuis 1958, la présidence de la République constitue l’élément dominant du système politique, sauf en période de cohabitation du président avec une majorité parlementaire qui lui est opposée.

Parlementarisme et Francophonie montre que certains pays de la Francophonie ont un système politique dans lequel existe un meilleur équilibre entre le gouvernement et le Parlement. C’est le cas de la Suisse. Au chapitre 7, Ruth Lüthi et Pierre-Hervé Freléchoz mentionnent que l’Assemblée fédérale – formée en réalité de deux Chambres – occupe une position forte à l’intérieur du système politique de ce pays. Ainsi, environ 20 % des projets de loi qui sont adoptés procèdent de l’initiative parlementaire. Cette tendance est d’ailleurs à la hausse. De plus, le Parlement de Berne effectue parfois des changements importants aux projets de lois du gouvernement. Enfin, n’importe quel poste du projet de budget fédéral peut être modifié sur proposition de l’une des deux commissions parlementaires des finances.

Le système politique suisse n’est pas un régime parlementaire, bien que les auteurs de Parlementarisme et Francophonie le caractérisent de cette façon dans leur conclusion (voir pages 336 et suivantes). Ce n’est pas non plus un régime présidentiel. Dans la littérature francophone, tant Georges Burdeau que Philippe Lauvaux l’ont qualifié de « gouvernement directorial », ce qui signifie notamment que l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral (le Cabinet) interviennent dans l’exercice d’une fonction étatique unique, la fonction gouvernementale. Plusieurs caractéristiques distinguent de façon appréciable le système politique suisse du modèle de Westminster :

• la séparation des pouvoirs législatif et exécutif est importante;
• le Parlement ne peut provoquer la chute du gouvernement;
• le gouvernement n’a pas de droit de dissolution;
• les membres du gouvernement sont élus par le Parlement pour toute la durée d’une législature.

Au total, l’ouvrage publié sous la direction de MM. Gélineau et Montigny traite de 20 parlements de la Francophonie, y compris les corps législatifs de plusieurs pays africains. D’un point de vue simplement numérique il s’agit d’un échantillon important, si on la met en relation avec la liste des États souverains (30 États) et des États fédérés (provinces, cantons – au total 11 entités), dans lesquels le français est une langue officielle ou co-officielle.

Chacun des chapitres décrit de façon large un parlement, qu’il soit bicaméral ou monocaméral. Les collaborateurs du colloque et de la publication ont été invités à présenter et à analyser le fonctionnement d’une ou deux ou même de plusieurs assemblées. Une grille d’analyse a été soumise à ces personnes. La grille portait sur quatre grands thèmes :

• le plan institutionnel et historique;
• l’organisation parlementaire;
• la procédure;
• le contrôle parlementaire.

Le livre comble en partie une lacune. En effet, il n’y avait pas jusqu’à maintenant de monographie de science politique qui portait sur un inventaire aussi large des parlements francophones. Certes, l’Assemblée parlementaire de la Francophonie a produit au cours des dernières années le Recueil des procédures et des pratiques parlementaires qui fournit de l’information sur 33 parlements. Cet ouvrage est le fruit du travail de fonctionnaires au sein des parlements en question. Diffusé uniquement en format électronique, il comprend des chapitres qui regroupent l’information sous 10 grands thèmes.

Une partie des chapitres de Parlementarisme et Francophonie est consacrée à situer les parlements nationaux ou infranationaux dans un contexte institutionnel plus large. Par ailleurs, la plupart des auteurs présentent la communauté francophone de leur pays, son histoire, ses institutions, le statut de la langue française, etc.

L’ouvrage ne comprend pas de chapitre de synthèse. Malgré la richesse des contributions nationales, il manque en définitive une analyse comparative fouillée. Les auteurs mentionnent néanmoins leur souhait qu’une suite soit donnée à ce travail. Ils suggèrent en conclusion que l’on fasse porter la recherche ultérieure sur les facteurs qui favorisent les réformes parlementaires et les arrangements institutionnels.

André Grenier

Service de la recherche

Bibliothèque de l’Assemblée nationale