Plusieurs hypothèses ont été avancées pour expliquer la détérioration de la période des questions ces dernières décennies. La première est que la responsabilité en revient à l’atomisation du système canadien des partis. Les élections fédérales de 1993 ont fait accéder à la Chambre un minimum de quatre partis de bonne taille qui ont conservé leur place au Parlement jusqu’aux élections de 2011. Il en a résulté une explosion du nombre de questions posées au gouvernement, ce qui a sans doute compliqué la tâche du président pour ce qui est de faire respecter la règle des 35 secondes, les partis d’opposition donnant de la voix pour retenir l’attention1. Selon une deuxième critique, la période des questions est devenue l’incarnation d’une vie politique qui se nourrit de scandales. L’accent mis sur des allégations de violation de l’éthique par des membres du gouvernement ou sur des scandales concernant des programmes gouvernementaux reléguerait dans l’ombre de véritables débats sur le programme d’action du gouvernement et, par voie de conséquence, les questions ne traduisent pas nécessairement les préoccupations des Canadiens en ce qui concerne les politiques2. Enfin, troisième charge, la présence d’un gouvernement minoritaire de 2004 à 2011 a, en soi, exacerbé ces dynamiques, les députés donnant la priorité aux victoires politiques plutôt qu’à des débats de fond sur les politiques3.
Cela dit, quelle est la gravité de la situation? Est-ce que le nombre de questions auxquelles les premiers ministres répondent a connu une augmentation saisissante du point de vue plus long de l’Histoire? Est-ce que les scandales sont devenus le thème dominant des questions posées au chef du gouvernement? Et qu’est-ce que les résultats d’une analyse de la période des questions des deux dernières décennies laissent entendre relativement aux préoccupations des chercheurs à l’égard d’un présumé « déclin du Parlement » ou d’une gouvernance centrée sur le pouvoir exécutif, qui aurait supposément conduit à une diminution de l’attention accordée par les premiers ministres aux affaires parlementaires?
Notre article remet en cause ces théories au moyen de données empiriques sur le nombre d’interventions des premiers ministres lors de la période des questions, de la 35e à la 40e législature, embrassant les gouvernements Chrétien, Martin et Harper. Cette étude recense un total de 7 227 questions auxquelles ont répondu les premiers ministres entre 1994 et 2011. Elle va au-delà des recherches précédentes, en ceci qu’elle classe les réponses des premiers ministres par secteur de politique et contrôle le nombre de réponses qui portent sur l’éthique et sur les scandales, que le gouvernement soit majoritaire ou minoritaire.
Les contours de la transformation
L’activité des premiers ministres lors de la période des questions représente un volet fondamental de la reddition de comptes démocratique qui est cruciale dans les régimes parlementaires. En théorie et en pratique, les partis d’opposition et les députés pris individuellement peuvent tenir le Cabinet responsable de ses politiques et de ses actions en posant des questions au chef du gouvernement dans un lieu public et en le soumettant à un examen. À ce titre, la période des questions — quels que puissent être les éléments d’inefficacité présumés ou son caractère fréquemment tapageur — revêt une importance essentielle pour le maintien de la confiance des parlementaires envers le gouvernement.
La première question qui se trouve au cœur de la présente étude consiste à savoir si les élections fédérales de 1993 ont marqué un tournant définitif dans le nombre de questions auxquelles les premiers ministres ont répondu. Pour répondre à cette interrogation, il est impératif de se tourner vers la méthodologie et les constatations de recherches précédentes. De nombreux universitaires ont examiné la fréquence à laquelle les premiers ministres au Canada, tout comme en Grande-Bretagne et en Irlande, répondent à des questions parlementaires. On ajuste couramment le nombre d’interventions du pouvoir exécutif au Parlement en fonction de celui de jours de session (jours de séance) afin de pouvoir faire des comparaisons justes dans la durée et entre les premiers ministres, car la durée des sessions peut varier considérablement d’une année à l’autre. La formule utilisée pour arriver à des résultats normalisés est la suivante : Ax = (D/Nx), où A désigne l’activité du premier ministre, ou le nombre de questions auxquelles il a répondu pendant la session x. D représente le nombre moyen de jours par session dans toute la totalité de l’ensemble de données. N est le nombre de jours dans la session x.
Utilisant cette approche, James E. Crimmins et Paul Nesbitt-Larking ont étudié l’activité des premiers ministres au Parlement canadien, y compris les réponses données par les premiers ministres pendant la période des questions, du gouvernement de Louis St-Laurent à Brian Mulroney (1949-1993)4. Bien que leurs constatations aient été peu concluantes, ils ont découvert une variation importante dans le nombre d’interventions par premier ministre et d’une session à l’autre. Une situation de gouvernement minoritaire ou majoritaire à la Chambre des communes n’a pas semblé expliquer une grande partie des variations. Tout compte fait, John Diefenbaker et Lester Pearson ont été les plus actifs, tandis que la fréquence des interventions du premier ministre a connu un recul assez important sous Brian Mulroney. Crimmins et Nesbitt-Larking attribuent les différences d’activité des premiers ministres en grande partie à la personnalité, au style de leadership et aux habitudes de présence à la Chambre.
On peut juxtaposer les données de Crimmins et de Nesbitt-Larking portant sur une période antérieure de l’histoire canadienne avec celles recueillies pour la présente étude, qui a pour objet la période de la 35e à la 40e législature. La figure 1 se sert du premier ministre comme unité d’analyse et montre le nombre moyen d’interventions pendant les sessions. Pour l’étude de Crimmins et de Nesbitt-Larking, le nombre moyen de jours de session a été de 169; pour la période de 1994 à 2011, le nombre moyen de jours de séance a été de 153.
La figure 1 met vivement en évidence le degré auquel la cadence des interventions des premiers ministres s’est, en fait, fondamentalement transformée depuis 1993. Le nombre moyen de questions auxquelles Chrétien, Martin et Harper ont répondu, en tenant compte du nombre de jours de session, a été presque multiplié par six ou par sept, comparativement à leurs prédécesseurs. Le nombre de réponses des trois derniers premiers ministres demeure assez uniforme, s’établissant à approximativement 630, après ajustement selon la durée de la session. À l’évidence, l’avènement à la Chambre d’un système de partis davantage fragmenté a entraîné des conséquences considérables pour le rôle du premier ministre pendant la période des questions.
En soi, le caractère minoritaire du gouvernement ne semble pas expliquer une augmentation ou une diminution du nombre de questions auxquelles les premiers ministres répondent. La figure 2 présente les résultats normalisés des interventions par législature et par session. La première session de la 39e législature minoritaire dirigée par Stephen Harper atteint le score le plus élevé, soit 746, mais elle est comparable à la première session de la 37e législature, dirigée par Jean Chrétien. Le nombre d’interventions a atteint son nadir à la 36e législature, après les élections de 1997. Les libéraux ont remporté seulement 155 des 301 sièges et, reconnaissons-le, le programme d’action du gouvernement Chrétien était soumis à des contraintes, conséquence des initiatives de réduction du déficit prises entre 1993 et 19975. Son mandat étant restreint, le premier ministre a mis l’accent sur le développement du commerce international et, sur le plan intérieur, figurait parmi ses grandes priorités la réforme du système de justice, qui n’a pas suscité de grandes angoisses au sein de l’opposition.
* Compte normalisé par jours de séance
Thèmes des questions posées
La question la plus importante consiste à savoir si les allégations de violation de l’éthique et les scandales sont devenus une caractéristique permanente de la période des questions à l’ère Chrétien-Martin-Harper, ou si le phénomène est en grande partie confiné à un ensemble particulier de circonstances sous chacun des ministères. Les figures 3a, 3b et 3c classent les réponses des premiers ministres par secteur de politique de la 35e à la 40e législature. À l’aide de la rubrique indiquée dans le hansard et d’une analyse de la teneur des questions, les réponses ont été réparties en six grandes catégories : 1) l’éthique et les scandales; 2) l’économie, la fiscalité et les finances; 3) les affaires étrangères, y compris la défense, le commerce international, l’Afghanistan et le terrorisme; 4) les politiques sociales, dont l’assurance-chômage, la condition féminine et la politique environnementale; 5) les questions relatives au Québec. Les secteurs de politique ne relevant pas de ces catégories ont été classés dans « autres ».
Les figures 3a, 3b et 3c présentent nettement les questions par secteur de politique. Les données indiquent que les questions concernant l’éthique ont représenté entre un cinquième et un tiers de toutes les questions auxquelles M. Chrétien a répondu de la 35e législature à la deuxième session de la 37e législature. Ainsi, depuis le début de son gouvernement, M. Chrétien a été confronté à des questions au sujet de plusieurs ministres et d’enquêtes publiques auxquelles il s’est senti tenu de répondre. Il s’est colleté au plus grand nombre d’allégations de violation de l’éthique au cours de la première session de la 37e législature après les élections de 1997 et les révélations de pratiques financières indues concernant le Programme de commandites du gouvernement libéral au Québec. Ironiquement, toutefois, c’est après le départ de M. Chrétien en 2003 que les questions liées à l’éthique ont atteint leur apogée (figure 3b). À la troisième session de la 37e législature (2004), la Commission d’enquête Gomery a dominé la période des questions. Près des trois quarts de toutes les questions auxquelles M. Martin a répondu concernaient ce scandale et son implication alléguée pendant qu’il était ministre des Finances. Le rythme des questions touchant l’éthique a diminué de moitié au cours du gouvernement minoritaire subséquent de M. Martin (38e législature) — lui-même étant, au bout du compte, disculpé d’actions répréhensibles —, mais elles n’en ont pas moins représenté plus du tiers de toutes les interventions du premier ministre.
Le rythme des questions portant sur l’éthique a fortement diminué par la suite, ne s’élevant qu’à moins du dixième de toutes les questions auxquelles a répondu M. Harper au cours des deux sessions des 39e et 40e législatures minoritaires. À la troisième session de la 40e législature, les questions posées au premier ministre au sujet de l’éthique ont représenté 15 p. 100 du total, loin derrière le budget et les affaires étrangères. En dépit de scandales relatifs à des documents prétendument altérés, de récriminations sur des pratiques critiquables en matière de financement de la campagne électorale, et de l’accusation de mépris du Parlement à propos d’estimations de coûts législatifs, près de toutes les questions relatives à l’éthique ont été posées entre la mi-février 2011 et la chute du gouvernement, à la fin du mois suivant.
Tout bien considéré, les données portent à penser qu’une grande partie de la préoccupation à propos de la domination des scandales à la période des questions est liée à des points particuliers dans le temps. Celles concernant le gouvernement Harper font apparaître un retour aux catégories « modales » de réponses portant, de manière générale, sur l’économie et les affaires étrangères — à la nette exception des derniers jours du plus récent gouvernement minoritaire du Canada. Les questions touchant le terrorisme, les relations canado-américaines et le rôle de maintien de la paix des troupes canadiennes en Afghanistan ont atteint leur sommet après l’invasion de l’Irak par les États-Unis en 2003, et elles ont couramment représenté le cinquième ou davantage des questions auxquelles les trois premiers ministres ont répondu. De même, les questions relatives au budget représentent généralement une part importante de la période des questions, et elles atteignent leur point culminant au cours des années où de nouveaux budgets sont présentés. Enfin, les questions touchant le Québec ont occupé le plus de place au début du gouvernement Chrétien au cours de la période préparatoire au référendum de 1995. La fréquence des questions concernant « la belle province6 » a nettement chuté par la suite, malgré la présence du Bloc comme deuxième parti d’opposition pendant la plus grande partie de la période à l’étude.
Déclin ou résurgence du Parlement?
Au cours des dernières décennies, les chercheurs ont été préoccupés par le prétendu « déclin du Parlement » ou « déclin des corps législatifs ». On invoque pour argument le fait que la gouvernance dans des régimes parlementaires du type de Westminster est devenue dominée par le pouvoir exécutif. De ce fait, on a fait état d’un déclin supposé de l’attention des premiers ministres aux affaires parlementaires, y compris la période des questions7. Des chercheurs ont monté des dossiers historiques convaincants quant à un déclin prononcé de cette forme de responsabilité des premiers ministres à la fois au Royaume-Uni et en Irlande.
Toutefois, les résultats de notre étude révèlent que ces préoccupations ne sont pas fondées dans le cas du Canada. L’existence d’une vie politique comptant quatre partis à la Chambre des communes de 1994 à 2011 a fait naître une nouvelle réalité institutionnelle. Il y a eu une augmentation notable du nombre de questions auxquelles les premiers ministres ont répondu. Mais les scandales n’en représentent pas la cause immédiate. À n’en pas douter, pendant une bonne partie de la période allant de 1997 à 2004, les scandales ont constitué un volet fondamental des débats, ainsi que dans les derniers jours du gouvernement minoritaire Harper, en 2011. Mais, abstraction faite des critiques formulées par l’opposition à l’égard du Programme des commandites, et des questions d’éthique soulevées à l’encontre du gouvernement conservateur au cours de la 40e législature, l’activité des premiers ministres lors de la période des questions demeure saine, dans la mesure où l’orientation du débat auquel se livrent les partis d’opposition suit largement le programme d’action du gouvernement. Si ce n’est pas le cas, comme le soutiennent Penner, Blidook et Saroka, de multiples éléments donnent à penser que les questions posées par les partis d’opposition traduisent les enjeux prioritaires pour la population au sein de groupes bien précis ou « partisans »8.
Des facteurs d’ordre anecdotique indiquent que, dans cette nouvelle ère, les premiers ministres canadiens prennent la période des questions très au sérieux. Dans ses mémoires, M. Chrétien se souvient d’avoir eu « du mal à ne pas [se] lever à tout bout de champ » pour répondre à chacune des questions posées et il expose à quel point il s’est livré à une préparation approfondie de la période des questions9. De la même façon, une analyse récente du style de leadership de M. Harper met en relief un accent particulier sur l’importance qu’il y a à se préparer, lui et ses ministres, à la période des questions10. Comme le font remarquer Crimmins et Nesbitt-Larking, « une prestation régulière à la période des questions présente des risques tout à fait réels et un gros échec à la Chambre comporte la possibilité de se répercuter dans les médias de masse et de retenir l’attention du grand public11 ». Les premiers ministres ne peuvent pas non plus demeurer impassibles lorsqu’on leur soumet des questions. Les partis d’opposition vont vraisemblablement répliquer en formulant la raillerie du politicien français Edgar Faure : « Si vous n’avez pas d’opinions politiques, prenez donc les miennes12. »
Conclusions
Qu’est-ce que l’analyse ci-dessus laisse présager pour l’avenir de la période des questions après les élections de 2011 et au-delà? Le Bloc n’a remporté que quatre sièges et les libéraux ont perdu leur statut d’opposition officielle en faveur du NPD. Une hypothèse envisageable, c’est que, dans ce nouveau contexte de gouvernement majoritaire, le premier ministre Harper pourrait se sentir moins tenu de répondre aux questions. Toutefois, le degré élevé d’attention que MM. Chrétien, Martin et Harper ont accordé à la période des questions peut fort bien avoir créé un précédent auquel leurs successeurs auront du mal à se soustraire.
Telle que Michael Chong l’a proposée durant la 39e législature13, la prolongation du temps de réponse à la période des questions va vraisemblablement réduire le nombre global de questions que les partis d’opposition sont en mesure de poser. À la lumière des conclusions de la présente étude, une réduction du nombre global de questions auxquelles les premiers ministres répondent peut sembler appropriée pour certains observateurs. Malheureusement, rien ne garantit que la prolongation du temps ou la réduction des effectifs des partis d’opposition pendant la 41e législature déboucheront sur des réponses plus étoffées sur le fond et plus détaillées. La réforme n’assurera pas non plus que les scandales ne formeront pas l’un des axes centraux du débat institutionnel lorsque des allégations d’actes répréhensibles de la part du gouvernement feront surface.
Certains observateurs avancent que la perte des bonnes manières à la période des questions ne représente que le reflet de la culture publique contemporaine plus vaste au Canada, une culture maintenant « davantage axée sur l’affrontement et les litiges, moins civile et moins conciliante14 ». Cet argument est très similaire à l’explication par Eric Uslaner du déclin de la civilité au Congrès américain au cours du dernier demi-siècle15. Les normes institutionnelles sont le prolongement des normes sociétales. Pourtant, d’autres auteurs, par exemple Frances Ryan, soutiennent que le comportement des députés et l’inefficacité de la période des questions découlent de l’axiome séculaire consistant à privilégier les victoires politiques par opposition à un débat stratégique de fond16. Preston Manning a fait écho à cette remarque en formulant l’opinion que ni la population ni les médias ne s’intéressent particulièrement à des questions visant l’obtention de renseignements. M. Manning se souvient que les efforts consentis par le Parti réformiste pour passer outre à la polémique à la période des questions ont donné lieu à des accusations de « naïveté, stupidité et inefficacité » dans les médias anglophones. Le fait de ne pas se livrer à des débats axés sur l’affrontement a abouti, au bout du compte, à une baisse de la couverture médiatique, ce qui menaçait d’aliéner la base du parti17.
Du point de vue d’un observateur situé au sud du 49e parallèle, un corollaire sur les constats dégagés par Ryan et Manning est de mise. Si la période des questions regorge de théâtre politique, ce type de « pose bruyante et colorée » peut fort bien être conçu pour camoufler un consensus relatif entre les partis sur les questions fondamentales18. L’analyse du contenu des manifestes électoraux des partis ne fait guère apparaître de distinction entre eux au sujet de l’économie de bien-être ou de l’économie favorable au marché. Pour les trois dernières élections pour lesquelles des données sont disponibles — 2000, 2004 et 2006 —, les libéraux, le Bloc et le NPD se regroupent légèrement à gauche, tandis que l’Alliance canadienne, devenue les conservateurs, se regroupe légèrement à droite19. Cette configuration en grande partie centriste est une caractéristique unique en son genre qui distingue le Canada de la plupart de ses homologues occidentaux industrialisés, dans lesquels l’idéologie joue un rôle beaucoup plus important dans les positions des partis.
Les échanges rudes, le ton bourru et les délibérations parfois désagréables qui définissent maintenant la période des questions et ont inspiré à de nombreux observateurs une consternation considérable ont peut-être beaucoup à voir avec la fluidité relative des positions des partis. Si les partis d’opposition n’épargnent aucun effort pour faire de la période des questions le moment de joutes où ils recourent à l’affrontement pour se faire du capital politique, la dynamique s’explique, pour une large part, par la nécessité de distinguer leurs positions de celles du gouvernement alors que leurs divergences idéologiques essentielles sont insignifiantes.
Notes
1. Greg Deighan, « Le rôle du président durant la période de questions », Revue parlementaire canadienne, vol. 22, no 4 (hiver 1999-2000), p. 3; Paul Wells, « Stop the Madness », Maclean’s, 5 juin 2010 (consulté le 31 août 2011). Internet : <www2.macleans.ca/2009/06/05/stop-the-madness/>.
2. Rex Murphy, « Until Canadian Politics Grows Up, Question Period Can’t Be Saved », National Post, 17 septembre 2010; Chantal Hébert,« Question Period Noise Drowns Out Deeper Well of Respect », Toronto Star, 20 septembre 2010; Peter H. Russell, « Canada’s Federal Parliament is Performing Badly — The Need for Reform is Urgent » (consulté le 31 août 2011). Internet : <http://churchillsociety.org/2010/01/canada%E2%80%99s-federal-parliament-is-performing-badly>; Adrian McNair, « Opposition Parties Are Out of Step with Canadians », National Post, 4 janvier 2011 (consulté le 31 août 2011). Internet : <http://fullcomment.nationalpost.com/2011/01/04/adrian-macnair-opposition-parties-are-out-of-step-with-canadians/>.
3. Mark Kennedy, « Canadians Give Parliament’s Question Period 2 Thumbs Down », The Gazette, 15 septembre 2010.
4. James E. Crimmins et Paul W. Nesbitt-Larking, « Canadian Prime Ministers in the House of Commons: Patterns of Intervention », The Journal of Legislative Studies, vol. 2, no 3 (1996), p. 145-171.
5. Craig Turner, « Canada’s Prime Minister Calls for Early Elections », Los Angeles Times, 28 avril 1997 (consulté le 31 août 2011). Internet : <http://articles.latimes.com/1997-04-28/news/mn-53334_1_canada-s-prime-minister-calls>.
6. En français dans le texte.
7. CES Franks, « The Decline of the Canadian Parliament », The Hill Times, Ottawa, 25 mai 1998; Patrick Dunleavy et coll., « Prime Ministers and the Commons: Patterns of Behaviour, 1868 to 1987 », Public Administration, vol. 68, no 1 (mars 1990), p. 123-139; Patrick Dunleavy et coll., « Leaders, Politics, and Institutional Change: The Decline of Prime Ministerial Accountability to the House of Commons, 1868-1990 », British Journal of Political Science, vol. 23, no 3 (1993), p. 267-298; Robert Elgie et John Stapleton, « Testing the Decline of Parliament Thesis: Ireland, 1923-2002 », Political Studies, vol. 54, no 3 (octobre 2006), p. 465-85; Robert Elgie et John Stapleton, « The Parliamentary Activity of the Head of Government in Ireland (1923-2000) in Comparative Perspective », The Journal of Legislative Studies, vol. 9, no 1 (mars 2003), p. 37-56; Valentine Herman et Juliet Lodge, « The European Parliament and the “Decline of Legislatures” Thesis », Australian Journal of Political Science, vol. 13, no 1 (mai 1978), p. 10-25.
8. Eric Penner, Kelly Blidook et Stuart Saroka, « Legislative Priorities and Public Opinion: Representation of Partisan Agendas in the Canadian House of Commons », Journal of European Public Policy, vol. 13, no 7 (2006), p. 1006-1020.
9. Jean Chrétien, Passion politique, Montréal, Boréal, 2007, p. 122.
10. Lawrence Martin, Harperland: The Politics of Control, Toronto, Viking Canada, 2010.
11. James E. Crimmins et Paul W. Nesbitt-Larking, op. cit., p. 163.
12. En français dans le texte.
13. Michael Chong, « Redéfinition de la période des questions et des débats à la Chambre des communes », Revue parlementaire canadienne, vol. 31,
no 3 (automne 2008), p. 5-7.
14. Nelson Wiseman, « The Spectacle We Call Question Period », The Globe and Mail, 27 août 2010 (consulté le 31 août 2011). Internet : <www.theglobeandmail.com/news/opinions/the-spectacle-we-call-question-period/article1688279/ >.
15. Eric M. Uslaner, The Decline of Comity in Congress, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1993.
16. Frances H. Ryan, « Une réforme de la période des questions est-elle possible? » Revue parlementaire canadienne, vol. 32, no 3 (automne 2009), p. 19-24.
17. Preston Manning, « The Answer to Our Unruly Question Period? », The Globe and Mail, 21 mai 2010 (consulté le 31 août 2011). Internet :
<www.theglobeandmail.com/news/opinions/the-answer-to-our-unruly-question-period/article1575998/>.
18. John Ibbitson, « Howling, Heckling, and Hijinks », The Globe and Mail, 16 septembre 2010 (consulté le 31 août 2011). Internet :
<www.theglobeandmail.com/news/politics/john-ibbitson/does-canada-want-more-civility-in-parliament/article1711087/>.
19. Voir Ian Budge et coll., Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments 1945-1998, Oxford, Oxford University Press, 2001; Andrea Volkens et coll., The Manifesto Data Collection. Manifesto Project (MRG/CMP/MARPOR), Berlin, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), 2010. Internet : <http://manifestoproject.wzb.eu/>.
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