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Lettres
James W.J. Bowden; Nicholas A. MacDonald

Réponse des auteurs

Monsieur,

En 1873, lord Dufferin, gouverneur-général de l’époque, indiquait que le titulaire de cette charge doit « maintenir sans compromis le principe de responsabilité ministérielle ». Le gouverneur général doit accepter la recommandation du premier ministre, sauf dans les circonstances les plus exceptionnelles. Comme le soutient le professeur Robert MacGregor Dawson dans son ouvrage fondamental intitulé The Government of Canada, subséquemment révisé par le professeur Norman Ward, la décision n’appartient pas au gouverneur général, mais au gouvernement. M. Dawson souligne que, « le moment venu, le peuple et ses représentants jugeront de ceux qui ont présenté la recommandation ». Au nom des électeurs, le Parlement, et non pas la Couronne, demande des comptes au gouvernement. Ce point de vue, qui semble dépassé dans certains milieux universitaires, est pourtant celui que l’on défend dans la grande majorité des ouvrages en langue française sur la question.

Nous aimerions remercier le professeur Johannes Wheeldon, de la Washington State University, pour sa réponse à notre article « Prorogation : aucune latitude pour le gouverneur général », publié dans le numéro du printemps 2011 de la Revue parlementaire canadienne. Ses préoccupations sont semblables à celles que beaucoup d’observateurs de la scène gouvernementale ont formulées lorsque nous avons présenté notre communication, en février 2011, à la conférence « Democracy at a Crossroads? », organisée par l’Université Carleton et parrainée par la Chaire Bell pour l’étude de la démocratie parlementaire canadienne.

Le président de la Chambre des communes, Peter Milliken, a déclaré, dans sa décision sur la présentation de documents au Comité spécial sur l’Afghanistan (le 27 avril 2010), que la Chambre des communes a non seulement le rôle fondamental de tenir le gouvernement responsable de ses actes, elle en a l’obligation constitutionnelle. Pour que soit préservé le principe de la responsabilité ministérielle dans notre régime de gouvernement responsable, les ministres doivent rendre compte au Parlement. Ils ne sont pas responsables devant le gouverneur général.

On a fait valoir que des facteurs sociaux, économies et autres devraient être pris en compte dans l’évaluation de la prorogation Harper-Jean de 2008. Il n’existe cependant que deux considérations d’ordre constitutionnel dans l’affaire en question. Il s’agit d’abord de déterminer si la prorogation est comparable à la dissolution sur le plan constitutionnel. Nous avons conclu que la prorogation et la dissolution présentent suffisamment de différences pour ne pas être comparables constitutionnellement. Il faut ensuite déterminer si une demande de prorogation peut jamais respecter le critère des « circonstances les plus exceptionnelles », dans lesquelles le gouverneur général peut refuser la recommandation du premier ministre. Nous avons conclu qu’elle ne respectait assurément pas ce critère, étant donné que l’on peut utiliser la prorogation, dans sa forme la plus controversée, comme une simple manœuvre dilatoire et que l’obstruction systématique ne constitue pas exactement un « préjudice constitutionnel ».

La plus grave violation du principe de responsabilité ministérielle serait que le gouverneur général rejette la recommandation du premier ministre. Ainsi, le gouverneur général peut prendre cette décision draconienne seulement lorsque le premier ministre constitue une menace réelle et incontestable à notre régime politique proprement dit. S’il rejette la recommandation du premier ministre, de deux choses l’une : ou bien on obtient la démission ou la destitution du premier ministre, ou bien on obtient la révocation du gouverneur général. Dans un cas comme dans l’autre, un conflit de cette ampleur pourrait entraîner le discrédit et la désorganisation de tout notre régime politique.

La prorogation Harper-Jean de 2008 démontre à tout le moins que le pouvoir discrétionnaire du gouverneur général doit être interprété le plus étroitement possible. Évidemment, à la suite de la prorogation controversée, les partis d’opposition auraient pu officiellement retirer leur confiance au gouvernement, en profitant de l’une des nombreuses occasions qui leur sont offertes, comme l’Adresse en réponse au discours du Trône et le budget. Or, l’opposition n’a pas renversé le gouvernement en janvier 2009. Comment alors soutenir que l’intervention de la gouverneure générale aurait été justifiée? En effet, à part l’adoption d’une motion non contraignante, la Chambre n’a pris aucune mesure pour réduire la capacité du premier ministre à demander la prorogation, au cours de la 40e législature. Le Fixed-Term Parliaments Bill (projet de loi sur les élections à date fixe), actuellement devant le Parlement britannique, montre qu’un parlement peut, en fait, exercer sa souveraineté en dépouillant l’exécutif politique et la Couronne de leurs prérogatives et en se les attribuant à l’aide d’une loi du Parlement.

Le cas de 2008 est presque identique à celui de 1873, alors que sir John A. Macdonald s’était entretenu avec lord Dufferin. Comme nous l’avons démontré dans notre article, la présentation prévue du rapport du comité sur des allégations de conduite éthiquement contestable de la part de M. Macdonald en ce qui concerne la construction du Chemin de fer Canadien Pacifique aurait assurément constitué une question de défiance. En conséquence, lorsque le Parlement a repris ses séances après la prorogation, M. Macdonald a démissionné de son poste de premier ministre en raison du rapport. La prorogation n’a pas eu raison des subtilités du système. Le principe de responsabilité ministérielle l’a emporté parce que l’opposition a joué son rôle, qui consiste à tenir le gouvernement responsable de ses actes.

L’évaluation du professeur Wheeldon comporte deux questions qui méritent humblement d’être précisées. D’abord, l’affirmation selon laquelle le gouvernement obtient la « confiance des députés élus ». Cette interprétation imprécise de Westminster a entraîné l’égarement de nombreux spécialistes. Le gouvernement doit obtenir la confiance de la Chambre des communes à l’aide de votes en bonne et due forme, et non pas la confiance des députés à titre personnel à l’extérieur de la Chambre. C’est la Chambre en tant qu’institution, et non pas ses députés en tant que personnes, qui constitue l’autorité démocratique légitime au Canada. Ensuite, il est inexact de dire que « le premier devoir du gouverneur général est de veiller à ce que le Parlement soit en mesure d’effectuer son travail ». En fait, le premier devoir du gouverneur général consiste uniquement à veiller à ce qu’il y ait un gouvernement. L’un requiert l’autorité souveraine, alors que l’autre donne lieu à l’établissement d’un gouvernement confiant et dynamique.

Dans une société démocratique, pourquoi le gouverneur général aurait-il une latitude inutile? Beaucoup ont qualifié d’odieuse la recommandation de proroger le Parlement formulée par le premier ministre en 2008. Les suites de la prorogation mettent cependant en évidence la nécessité d’accorder le bénéfice du doute au premier ministre.

Enfin, la Cour suprême du Canada a indiqué, dans l’arrêt Renvoi relatif à la sécession du Québec de 1998, qu’en démocratie :

Nul n’a le monopole de la vérité et notre système repose sur la croyance que, sur le marché des idées, les meilleures solutions aux problèmes publics l’emporteront. Il y aura inévitablement des voix dissidentes. Un système démocratique de gouvernement est tenu de prendre en considération ces voix dissidentes, et de chercher à en tenir compte et à y répondre dans les lois que tous les membres de la collectivité doivent respecter.

Il est indéniable que notre régime de gouvernement canadien, par ailleurs complexe, doit faire l’objet d’un débat plus approfondi. Il en va de la façon dont nous nous gouvernons. Plus que jamais, il faut examiner les arguments dans toutes leurs dimensions avant d’en arriver à une conclusion définitive; il serait totalement irresponsable de procéder autrement. Mais, comme dans tout débat, l’eau se trouble souvent avant de devenir limpide.

Nicholas A. MacDonald
Université Queen’s

James W.J. Bowden
Université d’Ottawa