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Évolution récente de la déontolgie parlementaire au Canada
Jean T. Fournier

Le présent article examine l’adoption de régimes déontologiques par les assemblées législatives canadiennes et montre en quoi les règles et les codes de déontologie contribuent à une saine gouvernance. La première section donne un aperçu des règles qui s’appliquent aux parlementaires canadiens en matière d’éthique et de conflit d’intérêts. La seconde traite des modifications apportées récemment au Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs. La troisième met en relief des cas intéressants qui se sont présentés au Canada en 2008. Enfin, la dernière section énonce certaines conclusions provisoires sur l’utilité des codes de déontologie parlementaire à partir de l’expérience des vingt dernières années au Canada.

Les parlementaires servent l’intérêt public et jouent un rôle vital dans notre régime gouvernemental. Ce sont eux, par exemple, qui examinent et adoptent les lois proposées par le gouvernement, qui proposent des projets de loi d’intérêt privé pour régler un problème particulier, qui saisissent le gouvernement des préoccupations de leurs administrés et qui insistent pour l’apport de modifications à des politiques et à des programmes. Les parlementaires de la Chambre des communes et du Sénat étudient et approuvent les dépenses de l’État et exercent une surveillance en réclamant des comptes au gouvernement sur ses gestes. Ils sont actifs aussi en comité, où ils tiennent des audiences et rédigent des rapports sur une foule de questions d’intérêt public.

Le service parlementaire étant un mandat de la population, on s’attend des parlementaires qu’ils agissent en tout temps et en toutes circonstances dans l’intérêt public, dans un esprit d’ouverture et de transparence. Il leur est interdit de profiter de leur charge pour en tirer un gain personnel ou des avantages pour leur famille ou pour des tiers. On s’attend aussi que les parlementaires respectent des règles de conduite très strictes de manière à éviter tout conflit d’intérêts, réel ou apparent. Ils doivent en outre prendre les mesures nécessaires concernant leurs affaires personnelles pour éviter les conflits d’intérêts et, s’il en surgit quand même, les régler de manière à préserver la confiance de la population dans l’institution qu’ils représentent. Ils doivent aussi respecter les obligations énoncées dans les codes de la Chambre et du Sénat, et faire preuve d’intégrité et de transparence, de manière que la population puisse poser un jugement éclairé sur leur conduite et leur demander des comptes.

Les régimes de déontologie parlementaire au Canada

Au Canada, les sénateurs sont assujettis au Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs (le Code). Le poste de conseiller sénatorial en éthique a été institué par la Loi sur le Parlement du Canada, et les fonctions et attributions qui y sont rattachées sont énoncées dans le Code. La nomination du premier titulaire de la charge, entré en fonction le 1^er avril 2005, a été entérinée par le Sénat.

Le conseiller sénatorial en éthique est un haut fonctionnaire indépendant et non partisan du Sénat. L’interprétation du Code et son application au cas particulier de chaque sénateur sont de son seul ressort. L’aspect le plus important de son mandat est son rôle de conseiller. Par les avis confidentiels qu’il leur prodigue, le conseiller sénatorial en éthique aide les sénateurs à respecter leurs obligations aux termes du Code. Ainsi, il leur signale les conflits d’intérêts réels ou apparents qui risquent de se présenter et leur recommande les mesures à prendre pour les éviter. Ses conseils portent sur diverses questions, comme les activités externes, les cadeaux et d’autres avantages, les voyages parrainés, les déclarations d’intérêts personnels et les contrats et arrangements commerciaux signés avec le gouvernement.

Depuis ma nomination, j’ai donné des centaines d’avis et conseils sur ces questions et bien d’autres encore. J’ai rencontré chaque sénateur au moins une fois l’an. Mon travail consiste surtout à prévenir les conflits d’intérêts plutôt que de réagir après coup. Au besoin, je peux faire enquête sur les allégations de contravention aux dispositions du Code.

Les députés fédéraux, eux, sont assujettis au Code régissant les conflits d’intérêts des députés, adopté en 2004. Mon homologue à la Chambre des communes, la commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, veille à son application. Elle est aussi responsable de l’interprétation et de l’application de la Loi sur les conflits d’intérêts. Cette loi relativement nouvelle (elle a été adoptée en 2006) s’applique aux ministres, aux ministres d’État, aux secrétaires parlementaires, au personnel et aux conseillers ministériels, aux sous-ministres et à la plupart des personnes nommées par le gouverneur en conseil qui servent à temps plein ou à temps partiel dans un organisme fédéral.

Avant l’adoption de cette loi, ces titulaires de charge publique étaient assujettis au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Ce document, qui remontait à 1985, a été remanié plusieurs fois. Auparavant, la conduite des ministres fédéraux était régie par des lignes directrices établies par le premier ministre en exercice.

Pour leur part, les assemblées législatives des provinces et des territoires ont toutes adopté des lois sur les conflits d’intérêts des députés, lois qui sont, dans chaque cas, interprétées et appliquées par un commissaire à l’éthique indépendant. D’ailleurs, les provinces et les territoires se sont donné des régimes déontologiques bien avant le Sénat et la Chambre des communes. L’Ontario a été la première (1988), et les autres lui ont emboîté le pas, en commençant par la Colombie-Britannique puis l’Alberta, en 1990 et en 1992 respectivement. En 2002, les provinces et les territoires étaient tous dotés d’une loi sur les conflits d’intérêts ou l’éthique. Au niveau fédéral, le régime déontologique s’appliquant aux législateurs — autrement dit aux sénateurs et aux députés — a été établi par une loi en 2004 seulement. À la Chambre des communes, le bureau du commissaire et le code de conduite ont été institués cette année-là et au Sénat, l’année suivante¹.

Les régimes déontologiques en vigueur au Canada présentent de nombreuses caractéristiques communes. Tous sont administrés par un commissaire à l’éthique indépendant, aussi appelé, selon le cas, agent d’éthique, commissaire aux conflits d’intérêts ou commissaire à l’intégrité, qui conseille les législateurs sur les conflits d’intérêts ou les questions d’éthique en général. À mon avis, le principe de l’indépendance du commissaire est indispensable au succès de mon bureau comme des autres bureaux de déontologie parlementaire du Canada et constitue l’attribut distinctif du modèle canadien de déontologie parlementaire. En fait, cette indépendance est vitale si l’on veut que les parlementaires et la population en général aient confiance dans la manière dont les commissaires à l’éthique s’acquittent de leurs responsabilités.

Dans le cas du Sénat, l’indépendance du conseiller sénatorial en éthique est garantie dans la Loi sur le Parlement du Canada. Celui-ci est nommé par le gouverneur en conseil, après consultation du chef de chacun des partis reconnus au Sénat et approbation de la nomination par résolution du Sénat. Cette démarche fait en sorte que le titulaire bénéficie de l’appui le plus large des sénateurs, tous partis confondus. Le conseiller sénatorial en éthique est nommé pour un mandat renouvelable de sept ans et il peut être démis de ses fonctions, pour un motif valable, par le gouverneur en conseil sur adresse du Sénat.

Aux termes de la Loi sur le Parlement du Canada, le conseiller sénatorial en éthique dirige son bureau tout à fait indépendamment du Sénat. Par exemple, le budget de son bureau, qu’il dresse lui-même, est distinct de celui du Sénat. Il est soumis au président du Sénat qui, après l’avoir examiné, le transmet au président du Conseil du Trésor qui le dépose à la Chambre des communes avec les prévisions budgétaires du gouvernement pour l’exercice financier. Le conseiller sénatorial en éthique jouit, par ailleurs, d’une immunité d’origine législative. Ces éléments de la Loi sur le Parlement du Canada (articles 20.1 à 20.7) confèrent indépendance et autonomie au Bureau du conseiller sénatorial en éthique et le protègent efficacement contre toute influence indue. Ainsi, le conseiller dispose de toute la latitude voulue pour tirer ses propres conclusions et donner des avis judicieux de façon tout à fait impartiale et transparente, sans influence ni contrainte externe.

Autre élément des régimes de déontologie parlementaire qui est commun à toutes les législatures canadiennes, le commissaire à l’éthique est également chargé de faire enquête sur les allégations de contravention aux règles sur les conflits d’intérêts. Après son examen, il fait rapport soit directement à l’assemblée législative, soit à une autre entité, en l’occurrence au Comité permanent sur les conflits d’intérêts des sénateurs dans le cas du conseiller sénatorial à l’éthique.

Les règles sont à peu près les mêmes partout au Canada. Elles couvrent plusieurs sujets, notamment les cadeaux et d’autres avantages, les voyages parrainés, les activités externes, la déclaration des intérêts personnels, le trafic d’influence ou d’informations et les marchés publics. Dans presque tous les cas, les députés ou les sénateurs sont tenus de déclarer annuellement certains intérêts financiers au commissaire à l’éthique à titre confidentiel. Celui-ci intègre ensuite cette information sous forme sommaire à un registre ouvert au public. Le Québec est le seul endroit au Canada où ce processus de déclaration n’existe pas, mais un commissaire indépendant, appelé jurisconsulte, conseille les députés québécois. Comme les règles sur les conflits d’intérêts couvrent sensiblement les mêmes questions, les commissaires à l’éthique, conscients de l’importance d’entretenir des contacts avec leurs homologues de tout le Canada pour échanger des informations, se renseigner sur les pratiques exemplaires et discuter de sujets d’intérêt commun, ont constitué, en 1992, le Réseau canadien des commissaires aux conflits d’intérêts. Celui-ci réunit les 15 commissaires à l’éthique fédéraux, provinciaux et territoriaux qui administrent les règles applicables aux législateurs et aux titulaires de charge publique de haut rang, mais qui ont par ailleurs parfois d’autres attributions, concernant, par exemple, les lobbyistes et les dénonciateurs.

Modifications apportées au Code du Sénat

Le Comité sénatorial permanent sur les conflits d’intérêts a effectué un examen des dispositions du Code l’année dernière. Cette tâche constitue, d’après moi, l’une des plus importantes responsabilités du Comité aux termes du Code. Comme tout cadre réglementaire, un code d’éthique a besoin d’être périodiquement révisé et peaufiné. Le Code du Sénat prévoyait d’ailleurs un réexamen de ses dispositions dans les trois ans de son entrée en vigueur, afin de voir s’il y avait lieu d’en améliorer certaines. Quand il a procédé à cet examen, le Comité a entendu des juristes et des experts en procédure, notamment le greffier du Sénat, le légiste et conseiller parlementaire du Sénat, ainsi que des sénateurs qui ont souhaité contribuer à l’étude. J’ai moi-même été consulté et j’ai soumis des recommandations qui ont pour la plupart été adoptées, d’abord par le Comité, puis par le Sénat².

L’une des modifications les plus importantes que le Sénat a adoptées a consisté à affirmer dans le Code l’indépendance du conseiller sénatorial en éthique. La question n’a jamais vraiment posé problème, mais j’avais quand même recommandé que le fait soit formulé explicitement dans le Code, non seulement pour en faire ressortir l’importance, mais aussi pour parer à l’impression que pourraient avoir eue certains que je ne jouissais pas d’une totale indépendance quand j’offrais des conseils personnalisés aux sénateurs. Une autre modification, elle aussi importante, concerne les déclarations publiques d’intérêts personnels. Au Canada, la plupart des règles relatives aux conflits d’intérêts des législateurs obligent ceux-ci à déclarer publiquement quand leurs intérêts personnels sont en jeu dans une question dont sont saisis soit l’assemblée législative, soit l’un de ses comités. Le Sénat ne fait pas exception. Ainsi, dans la version antérieure du Code, les sénateurs étaient tenus de faire une déclaration soit devant le Sénat, soit en comité, selon l’endroit où la question était abordée la première fois. Il était clair que le sénateur concerné ne pouvait pas voter sur la question, mais rien n’indiquait en revanche s’il pouvait quand même participer au débat. Le Code a donc été modifié pour préciser qu’un sénateur ne peut participer à un débat sur une question dans laquelle il a des intérêts personnels en jeu, et que, si la question est soumise à un comité, il doit se retirer des délibérations de celui-ci.

Je suis heureux de pouvoir dire que je n’ai jamais eu à faire enquête, car aucune allégation n’a encore été portée contre un sénateur depuis l’adoption du Code. Cela est tout à l’honneur des sénateurs et confirme l’utilité du travail de mon bureau.

Une autre modification permet au conseiller sénatorial en éthique de rencontrer un sénateur quand il l’estime nécessaire pour régler une question survenue dans le contexte du processus annuel de déclaration. C’est un changement important, car, à l’instar de bon nombre de mes homologues provinciaux et territoriaux, j’estime qu’une rencontre en tête-à-tête constitue souvent le moyen le plus efficace de résoudre un problème. Elle fournit l’occasion d’obtenir un complément d’information sur la situation financière du sénateur, de dissiper les ambiguïtés et les contradictions quand la déclaration confidentielle du sénateur en contient et de discuter des mesures que le sénateur pourrait devoir prendre pour remplir ses obligations aux termes du Code.

Ces entretiens annuels sont importants aussi en raison de leur caractère préventif et formateur. Autrement dit, ils permettent souvent de déceler les problèmes avant même qu’ils ne se présentent et de déterminer les mesures à prendre, ce qui donne éventuellement la possibilité d’éviter des enquêtes coûteuses qui ne sont pas toujours nécessaires, ni dans l’intérêt public. Ici comme ailleurs, mieux vaut prévenir que guérir. Il y a fort à parier que d’autres modifications seront apportées au Code au fil du temps.

Exemples de l’application des codes canadiens