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Edward McWhinney
La Loi modifiant la Loi électorale du Canada, qui a été sanctionnée par
la gouverneure générale le 3 mai 2007, a eu pour effet détablir une nouvelle
limite à la durée du mandat de la Chambre des communes, puisquelle prévoit
que les élections générales fédérales devront avoir lieu « le troisième
lundi doctobre de la quatrième année civile qui suit le jour du scrutin
de la dernière élection générale ». Le présent article examine si cette
nouvelle loi a une incidence sur les pouvoirs traditionnels du gouverneur
général de dissoudre le Parlement en vue dune élection générale.
Le mandat maximal de la Chambre des communes, fixé précédemment à cinq
ans, était prévu au paragraphe 4(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.
Il ny a donc rien sur le plan constitutionnel qui empêcherait détablir
maintenant par une loi la nouvelle limite de quatre ans, même si joindre
cette mesure à la disposition qui prévoit une date fixe (le troisième lundi
doctobre) pour la tenue des futures élections générales pourrait sembler
quelque peu inélégant sur le plan de la rédaction législative.
La jonction du nouveau mandat maximal de la Chambre à une date fixe pour
la tenue délections tous les quatre ans expliquerait peut-être pourquoi
on a, dans certains milieux, avancé que les récentes modifications à la
Loi électorale du Canada pourraient, de façon intentionnelle ou non, avoir
créé, par faux-fuyants juridiques, des limites aux prérogatives et aux
pouvoirs de réserve du gouverneur général quant à lacceptation ou au refus
daccorder une dissolution. Ce raisonnement est toutefois rejeté sans équivoque
sur le plan juridique par une disposition de « sauvegarde » incluse expressément
dans la nouvelle loi elle-même :
56.1 (1) Le présent article na pas pour effet de porter atteinte aux pouvoirs
du gouverneur général, notamment celui de dissoudre le Parlement lorsquil
le juge opportun.
Les gouverneurs généraux Roméo LeBlanc (en 1997) et Adrienne Clarkson (en 2000)
ont tous deux décidé daccéder aux demandes de dissolution formulées par
le premier ministre Chrétien après seulement trois ans et demi dun mandat
qui était à lépoque de cinq ans, et sans que son gouvernement nait été
défait lors dun vote à la Chambre. Ces décisions avaient alors été dénoncées
publiquement parce quon y voyait un « déficit démocratique », et elles peuvent
avoir contribué politiquement à ladoption ultérieure de la Loi modifiant
la Loi électorale du Canada de 2007. Il est clair que le gouvernement na
proposé aucun argument constitutionnel vraiment convaincant pour justifier
ces dissolutions hâtives de 1997 et de 2000. Dans le premier cas, on a proposé
le commentaire facétieux quune élection hâtive en juin permettrait davoir
un congé estival pour jouer au golf et, dans le second cas, un argument,
plus sérieux cette fois-ci, voulant que les règles du jeu en politique
autorisaient un gouvernement à déclencher des élections afin de profiter
de linexpérience politique dun nouveau chef de lopposition, en loccurrence
Stockwell Day.
Dans ses mémoires publiés en 2007, M. Chrétien a profité de loccasion pour
réitérer la vision traditionnelle, découlant du conflit de 1926 entre MM. King
et Byng, de la relation constitutionnelle entre un premier ministre élu
et un gouverneur général qui ne lest pas : « rien dans nos règles ou nos
traditions ninterdit au premier ministre de déclencher des élections quand
il le veut, sauf quil risque dêtre puni pour excès dopportunisme politique »1.
Il sagit là, bien sûr, de la position prise par le premier ministre Mackenzie King
dans le différend qui lopposait au gouverneur général Byng. Cette interprétation
constitutionnelle particulière des pouvoirs dun premier ministre vis-à-vis
ceux du gouverneur général persista très longtemps après les événements
de 1926, et ce, malgré les solides arguments contraires exposés par un éminent
spécialiste de lhistoire de la Constitution, le regretté Eugene Forsey.
Si on réexaminait aujourdhui ces prétendus précédents constitutionnels,
on pourrait toutefois prendre conscience que ce conflit entre MM. King et
Byng sexplique autant par lépoque que par une lutte pour le pouvoir politique
qui sévissait au milieu des années 1920 entre un représentant de lEmpire,
qui était encore choisi et nommé par le gouvernement britannique dalors,
et un politicien canadien particulièrement astucieux et fin prêt à se faire
du capital politique aux dépens dun fonctionnaire britannique en cette
ère de montée du nationalisme canadien, qui dailleurs mènera, quelques
années plus tard, au statut de dominion et à la souveraineté aux termes
du Statut de Westminster de 1931.
Dans ses propres mémoires publiés après sa retraite en 2006, la gouverneure
générale Adrienne Clarkson a choisi dadopter une approche plus moderne
face au recours à ces prétendus précédents, découlant du conflit entre
MM. King et Byng, pour régler des conflits ou des différends constitutionnels
actuels entre le premier ministre et le gouverneur général. Elle souscrit
à la thèse de Forsey selon laquelle le gouverneur général Byng avait tout
à fait le droit, sur le plan constitutionnel, de refuser la demande du
premier ministre King de dissoudre le Parlement, mais que lord Byng, en
sa qualité de « gouverneur général britannique », a tout simplement été déjoué
sur le plan politique par le triomphe de M. King aux élections générales
subséquentes. En effet, Arthur Meighen, linfortuné successeur de Mackenzie King
qui avait été nommé par lord Byng après que ce dernier a refusé de dissoudre
le Parlement, a été défait lors des élections générales qui ont suivi et
qui ont porté, en partie, sur la décision de lord Byng2.
Depuis 1952 toutefois, année de la nomination de Vincent Massey, les gouverneurs
généraux ont tous été des citoyens canadiens et font donc tous partie intégrante
du système canadien de freins et contrepoids constitutionnels. Ces inhibitions
politiques, qui découlaient apparemment des rapports passés avec lEmpire,
concernant les responsabilités constitutionnelles actuelles du gouverneur
général par rapport à celles du premier ministre et dautres institutions
gouvernementales aussi importantes, ne sont plus pertinentes dans le contexte
constitutionnel contemporain. Ainsi, lex-gouverneure générale, Mme Clarkson,
sest de nouveau penchée sur une question qui, précise-t-elle, était posée
sous le gouvernement minoritaire de Paul Martin après les élections générales
de 2004 : est-ce que la gouverneure générale devrait accorder la dissolution
si le premier ministre lui en fait la demande parce que son gouvernement
est aux prises avec ses premières difficultés postélectorales? À la suite
de consultations auprès de constitutionnalistes, Mme Clarkson en est venue
à la conclusion quelle ne devrait certainement pas accéder immédiatement
à cette demande toujours hypothétique mais plutôt accorder la dissolution
seulement après que le gouvernement aurait duré au moins six mois. Elle
écrit : « Imposer des élections à la population canadienne avant six mois
aurait été irresponsable et, si la demande men avait été faite, jaurais
décidé pour le bien du peuple canadien et jaurais refusé la dissolution3. »
Cette position générale exprimée par Mme Clarkson indique clairement que
le gouverneur général nest pas aujourdhui constitutionnellement tenu
daccepter lavis du premier ministre concernant la dissolution et que
le gouverneur général dispose, encore de nos jours, dun certain pouvoir
discrétionnaire en vertu de la Constitution. À cet égard, lex-gouverneure
générale propose des conclusions pragmatiques qui recommandent de faire
preuve de prudence et de modération dans lexercice de ces pouvoirs discrétionnaires
de réserve : « Il faut un gouverneur général ingénieux, aux réflexes politiques
très affûtés, pour que cette autorité soit exercée. Ce pouvoir [de réserve]
ne serait justifié que dans les circonstances les plus exceptionnelles.
Ce qui est bien clair, cest que le gouverneur général nagit habituellement
que selon lavis du premier ministre4. »
Ajoutons à cela un principe qui a été adopté au Parlement de Westminster
à la fin des années 1920 et appliqué dans dautres pays appartenant ou ayant
appartenu au Commonwealth et conservant encore un système constitutionnel
de style britannique. Ce ne sont pas toutes les défaites subies par un
gouvernement lors dun vote à la Chambre (mais vraisemblablement seulement
celles sur une motion de censure officielle ou sur un vote sur le budget
dans son ensemble) qui peuvent justifier sur le plan constitutionnel quun
premier ministre demande une dissolution, ou encore quun gouverneur général
convoque le premier ministre pour une discussion constitutionnelle. Nous
nous retrouvons dans une situation où un gouvernement fédéral minoritaire
peut être considéré comme une solution politiquement viable, peut-être
même pendant toute la durée du nouveau mandat légal de quatre ans. Après
avoir subi une série de défaites lors de votes à la Chambre sur des mesures
législatives de moindre importance ce quon pourrait appeler « une mort
lente » , le premier ministre conserverait toujours le droit, en vertu des
conventions constitutionnelles qui existent de longue date, de sadresser
au gouverneur général pour demander une dissolution. De même, le gouverneur
général, en vertu de ces mêmes conventions de longue date, conserverait
le droit de consulter lopposition sur la possibilité de former un autre
gouvernement sans dissoudre le Parlement et déclencher des élections générales.
Dans ce dernier cas, selon une pratique bien établie en droit constitutionnel
et dans les conventions du Commonwealth, le gouverneur général, avant de
prendre des mesures pour relever de ses fonctions le premier ministre,
doit être convaincu, hors de tout doute raisonnable, de la capacité politique
des partis de lopposition de former un autre gouvernement et de le maintenir
en poste pendant une période de temps suffisante, ce qui exige nécessairement
le soutien dune majorité de députés. La pratique instituée dans ce cas
est dinsister sur des engagements formels et par écrit, qui indiqueraient
toutes les conditions posées par les forces de lopposition pour soutenir
le nouveau gouvernement proposé, la durée de ce soutien, et, impérativement,
le nombre de voix que lon engage et qui sont suffisantes pour constituer
une nouvelle majorité durable à la Chambre.
Notes
1. Jean Chrétien, Passion politique, 2007, p. 221.
2. Adrienne Clarkson, Le cur au poing, 2006, p. 258 et 259.
3. Ibid., p. 260.
4. Ibid., p. 259.
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