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Jonathan Rose
Au matin du 15 avril 2007, dans une salle quelconque de Queens Park, un
groupe de 103 citoyens ont voté pour la dernière fois, au terme dune aventure
remarquable qui avait commencé huit mois plus tôt. Ainsi, ils ont mis en
branle un référendum provincial le premier depuis 1921 sur lélection
des politiciens provinciaux. La décision de lAssemblée des citoyens sur
la réforme électorale de lOntario sera soumise à tous les électeurs lors
des prochaines élections provinciales, le 10 octobre. Le processus qui a
mené à leur décision est extraordinaire, tant sur le plan de la participation
des citoyens que de la capacité de gens ordinaires de réfléchir à des questions
de politique publique complexe. Le présent article vise à résumer le travail
de lAssemblée en examinant ses trois phases et à formuler quelques observations
préliminaires sur son utilité comme outil de politique publique.
Alors quelle est arrivée à destination en avril, cest le 18 novembre 2004
que lAssemblée a été lancée par le premier ministre de lOntario, Dalton
McGuinty. Il a annoncé des plans afin quune assemblée de citoyens examine
la question de la réforme électorale et a promis de tenir un référendum
contraignant, à la recommandation de lAssemblée. De juin à novembre 2005,
un comité spécial sur la réforme électorale, formé de tous les partis,
a examiné les options entourant la réforme électorale et a recommandé le
mandat dune assemblée des citoyens, y compris les critères dévaluation
de systèmes électoraux. Ces principes1 allaient former plus tard la base
du mode employé par les membres de lAssemblée pour comprendre et analyser
les différents systèmes. LAssemblée a été créée le 27 mars 2006 et George
Thomson en a été nommé président.
Le règlement en vertu duquel lAssemblée a été créée (Règlement de lOntario
82/06) contenait certaines directives quant à la composition de lAssemblée.
Contrairement à lAssemblée des citoyens de la Colombie-Britannique, la
sélection des membres de lAssemblée serait exécutée par le bureau électoral
indépendant, en loccurrence Élections Ontario. Le règlement mentionnait
quil devait y avoir un membre de chaque district électoral et que lAssemblée
devait compter 52 femmes et 51 hommes. Il mentionnait également quune personne
devait être autochtone inscrit. La liste des personnes ne pouvant être
membres était très claire. Les députés de lAssemblée législative de lOntario
ou du Parlement canadien ne pouvaient être membres de lAssemblée, tout
comme les membres des administrations municipales. Afin dassurer un niveau
raisonnable de neutralité, les candidats fédéraux et provinciaux nommés
et les dirigeants dune association de circonscription ne pouvaient également
être membres.
Les membres ont été choisis par Élections Ontario de mai à juillet 2006.
Plus de 120 000 lettres initiales ont été envoyées à partir du Registre permanent
des électeurs de lOntario. Le registre avait été mis à jour récemment
afin que la liste soit la plus exacte possible. De ceux qui ont reçu la
lettre, 7 033 ont répondu affirmativement à la demande dÉlections Ontario
dassister à une réunion durant laquelle un membre du district électoral
serait choisi. En fait, ils consentaient à être présélectionnés. De ce
groupe, 1 253 ont été invités à assister à lune des 29 réunions de sélection
organisées dans la province, où un membre et deux substituts de chaque
district électoral ont été choisis par tirage au sort. Les substituts nallaient
être appelés que si des membres se désistaient avant la tenue de la première
réunion, en septembre. Étant donné quaucun membre ne sest désisté durant
les huit mois qua duré le projet, aucun substitut na été appelé. Même
si le règlement contenait de bons paramètres de sélection des membres,
un élément crucial manquait. Le règlement ne mentionnait pas si la cohorte
dâge serait contrôlée en plus du sexe. On a craint que, si Élections Ontario
ne contrôlait pas lâge, la composition de lAssemblée risquait de ne pas
refléter les données démographiques provinciales selon lâge. Élections
Ontario a accepté de contrôler lâge dans sa sélection des 1 253 membres
éventuels qui devaient assister aux réunions de sélection et, comme le
tableau ci-dessous lindique, la sélection finale au hasard a été très
représentative des données démographiques de la province selon lâge.
Tableau 1 :
Données démographiques des membres de lAssemblée
par rapport à la population de lOntario
Âge |
L'Assemblée des citoyens |
Population de l'Ontario |
18-24 |
11 % (11 membres) |
12,29 % |
25-39 |
22 (23 membres) |
28,86 % |
40-54 |
31 % (32 membres) |
29,67 % |
55-70 |
24 % (25 membres) |
17,46 % |
70+ |
12 % (12 membres) |
11,72 % |
Total |
100 % (103 membres) |
100 % |
Les membres de lAssemblée étaient également diversifiés sous dautres
aspects. Ils parlaient collectivement plus de 28 langues, 66 étaient nés
en Ontario tandis que 11 venaient dautres provinces, et 27 venaient de létranger.
Au chapitre des professions et des métiers, le groupe était également très
diversifié, comme lindique le rapport final de lAssemblée2.
Principalement en raison de lorganisation dÉlections Ontario, la sélection
des membres de lAssemblée a été très harmonieuse et certaines leçons ont
été tirées durant la phase de sélection. Un des faits les plus surprenants
que jai observés était que de nombreux membres du public qui ont assisté
aux réunions et qui nont pas été choisis ont été visiblement contrariés,
ce qui confirme, je crois, la nature unique et remarquable du projet. Cétait
également de bon augure quant à lengagement des membres à légard du projet
durant les huit mois. Ceux qui ont été choisis étaient déterminés dès le
début. Même si les membres de lAssemblée ont été choisis au hasard, plusieurs
facteurs ont atténué le caractère aléatoire de la sélection. Dabord, les
citoyens ont dû répondre à une demande dexamen de la réforme électorale,
ce qui a pu créer une prédisposition initiale en faveur de la réforme.
Il semble plausible que les personnes qui ont reçu la lettre et qui navaient
aucun intérêt à changer le système auraient choisi de ne pas participer
à lAssemblée. Cela dit, certains membres de lAssemblée qui sopposaient
au point de départ à la réforme ont exprimé leurs points de vue durant
la phase dapprentissage. En se fondant sur lavant-dernier vote de lAssemblée
le 14 avril 2007, 16 des 103 membres ont voté en faveur du système actuel
lorsquon leur a demandé « lOntario devrait-il garder son système électoral
actuel ou adopter le système de représentation proportionnelle mixte de
lAssemblée? », ce qui révèle quau moins 15 p. 100 des membres ont préféré
le système actuel à celui que lAssemblée a recommandé en définitive.
Le temps consacré par les membres à lAssemblée a été considérable. Un
deuxième facteur ayant pu avoir une incidence sur le caractère aléatoire
du processus était le temps demandé aux membres éventuels. On peut conclure
à partir du tableau 1 ci-dessus que la cohorte dâge de lAssemblée reflète,
en partie, le temps disponible pour participer à un projet de ce genre.
Par exemple, les personnes âgées entre 55 et 70 ans ont été surreprésentées
à lAssemblée, parce quelles constituent le groupe le plus susceptible
de consacrer de 30 à 40 heures en moyenne par mois au projet. La même logique
peut expliquer pourquoi la cohorte des 25 à 39 ans était sous-représentée.
Il sagit du groupe le plus susceptible dêtre à mi-carrière avec de jeunes
enfants de toute évidence, le groupe dont le temps est le plus limité.
Un autre problème lié au choix aléatoire des membres grâce au Registre
permanent des électeurs concerne la partialité inhérente contre les sans-abris
ou les personnes qui déménagent souvent et dont les coordonnées de résidence
ne sont pas à jour. Ces problèmes, bien que mineurs, doivent être pris
en considération dans la sélection des membres en cas de constitution dune
autre assemblée de citoyens.
Après les réunions de sélection tenues entre le 27 mai et le 5 juillet, le
président a appelé les membres pour leur demander sils avaient des besoins
spéciaux. Les gens ont reçu un guide leur expliquant le fonctionnement
de lAssemblée et les règles concernant les dépenses, les voyages et autres,
ainsi que des documents de référence, première preuve quils étaient impatients
dapprendre. Ces textes comprenaient les renseignements de base sur notre
système parlementaire et de partis, mais également des données plus détaillées
sur les systèmes électoraux. On a offert aux membres des articles à lire
afin quils soient prêts à commencer le processus dapprentissage sur les
systèmes électoraux en septembre, et bon nombre ont accepté loffre.
Démarrer du bon pied : la phase dapprentissage
Le règlement relatif à lAssemblée ne contenait rien sur le temps que celle-ci
aurait à consacrer à lexamen des systèmes électoraux ainsi quaux consultations
et aux délibérations. Comme la mentionné le président, George Thomson,
« Nous connaissons la date darrivée, mais nous ne connaissons pas encore
la destination ». Beaucoup a été appris de lAssemblée des citoyens de la
Colombie-Britannique, qui a servi de modèle à celle de lOntario. En avril,
avant la sélection des membres, le président, la directrice générale, Karen Cohl,
et moi-même, à titre de directeur des programmes de formation, avons discuté
avec les membres et le personnel de lAssemblée de la Colombie-Britannique
afin de déterminer comment le modèle ontarien pourrait tirer profit des
forces du leur, tout en le modifiant de manière à ce quil réponde aux
besoins de lOntario et le style de secrétariat désiré. On sattendait,
comme ce fut le cas dans le modèle de la Colombie-Britannique, à ce que
la phase dapprentissage nécessite six week-ends. À linstar de ce modèle,
il y aurait un éducateur principal et des facilitateurs choisis parmi les
étudiants diplômés en sciences politiques.
Très tôt, il a été décidé dexécuter deux actions différentes du modèle
de la Colombie-Britannique. Dabord, contrairement à ce qui sest produit
dans cette province, en Ontario, danciens politiciens (un de chaque parti
représenté à lAssemblée législative) sadresseraient aux membres de lAssemblée
dans une session intitulée « le travail au parlement ». La deuxième différence
consistait à employer des simulations dans le cadre de lapprentissage
sur les systèmes électoraux. Le fait de demander à trois anciens politiciens
de parler et de répondre aux questions pendant 90 minutes visait à équilibrer
les exposés que les membres avaient entendus sur les fonctions du parlement.
Les trois politiciens3 ont parlé des compromis entre le travail dans les
circonscriptions et lélaboration des politiques à lAssemblée législative.
Ils ont également abordé les tensions créées par les conflits entre la
discipline du parti et les préférences personnelles. Ils ont tous parlé
du temps que consacrent les députés provinciaux à leur travail, notamment
celui employé pour les déplacements dans leur circonscription ainsi quentre
celle-ci et Queens Park. En bref, la présence dun groupe danciens politiciens
a donné des résultats. Elle a permis de mettre un visage sur le travail
souvent déprécié des politiciens, de réaffirmer limportance du travail
dans les circonscriptions et de montrer que le travail dun député provincial
exige de nombreux compromis, non seulement quant aux politiques par rapport
au travail dans les circonscriptions, mais également quant à la discipline
du parti par rapport aux préférences personnelles. Je crois que les membres
ont beaucoup appris de la discussion et ont été surpris de la complexité
des questions qui se présentent aux députés de tous les partis.
Lemploi de simulations représente également une autre différence entre
les assemblées de citoyens de lOntario et de la Colombie-Britannique.
Il est bien connu que les systèmes électoraux sont complexes. À un niveau,
ils sont simples : le nombre de votes est transformé en nombre de sièges.
Au niveau auquel les membres de lAssemblée devaient réfléchir, ils demandent
un équilibre minutieux de différents principes et de notions opposées de
la représentation. Par exemple, la question simple qui consiste à déterminer
si la représentation uninominale est préférable à la représentation plurinominale
a, en fait, servi de substitut à la question « Une assemblée législative
doit-elle reposer davantage sur la représentation locale, dans laquelle
la responsabilité incombe à un seul député, ou sur la proportionnalité,
qui donne priorité à la diversité des intérêts? » Il sagit dune question
difficile à comprendre pour de nombreux étudiants en sciences politiques.
Avec les simulations, les membres ont disposé dun moyen concret dapprendre
par la pratique.
Durant le premier week-end de la phase dapprentissage, les membres et
le personnel de lAssemblée ont voté à des élections fictives selon le
système majoritaire uninominal, un système majoritaire appelé mode de scrutin
préférentiel, et la représentation proportionnelle de liste. Afin de rendre
le vote significatif, on a dit aux membres que les résultats de leurs votes
détermineraient les types de collations qui seraient servies durant le
second week-end de la phase dapprentissage. Lexercice a été conçu pour
être une présentation amusante et concrète de différents types de scrutin
et de méthodes électorales. Lobjectif consistait à souligner que des systèmes
électoraux distincts produisent des résultats différents. La valeur de
ces simulations sest avérée évidente durant la phase dapprentissage,
car les membres se sont reportés à cet exercice pour apprendre sur ces
systèmes électoraux et en discuter.
Durant le dernier week-end de la phase dapprentissage, des simulations
avancées ont été menées selon la représentation proportionnelle mixte,
le système parallèle (ou mixte majoritaire) et le vote unique transférable.
On a encore demandé aux membres de voter pour les collations. Contrairement
à la simulation du premier week-end, qui visait simplement à présenter
les différents types de scrutin et souligner le lien entre les scrutins
et les résultats électoraux, ces simulations visaient à expliquer les complexités
de la structure du scrutin. Dans les simulations, les caractéristiques
des systèmes électoraux comme limportance de la circonscription et les
formules proportionnelles ont été modifiées pour produire des résultats
différents au chapitre de la proportionnalité et des forces relatives des
partis à lAssemblée législative. Lobjectif consistait à rendre plus accessible
la formation sur ces systèmes relativement complexes et à aider les membres
à comprendre que la réforme électorale implique plus que le choix dun
système électoral. En outre, les simulations ont permis aux membres dacquérir
une expérience pratique de systèmes électoraux et de scrutins quils ne
connaissaient pas auparavant. Ils ont pu acquérir un « sens » du fonctionnement
des différents systèmes électoraux en pratique, afin de compléter leurs
discussions théoriques sur la nature et lobjectif de la représentation
politique.
Les simulations ne constituaient quune partie de la philosophie dapprentissage.
Durant le premier week-end, les membres ont reçu un « contrat dapprentissage »
qui décrivait ce quils pouvaient espérer apprendre et lapproche adoptée,
en plus des attentes à leur égard4. Le programme de base de chaque week-end
comprenait une conférence exposant des thèmes généraux, suivie dune discussion
en petits groupes animée par un facilitateur. Afin que les petits groupes
constituent une partie importante de lapprentissage, des guides ont été
remis aux facilitateurs avant le week-end et discutés à la réunion du vendredi
soir précédant chaque week-end. Les guides contenaient la structure assez
détaillée de chaque séance en petits groupes dune durée dune heure et
énuméraient les objectifs pédagogiques, tout en proposant souvent une activité
dapprentissage. Avant la phase dapprentissage, plusieurs de mes premières
conférences ont été testées par un groupe de discussion formé déducateurs
spécialisés en alphabétisation afin de sassurer que la langue, le ton
et le rythme étaient appropriés pour un groupe dapprenants diversifié.
Comme le montre le tableau 2, les commentaires des sondages hebdomadaires
menés auprès des membres indiquent que les conférences en plénière et les
discussions en petits groupes ont été jugées utiles à lapprentissage.
Les données montrent également que les conférences données par des invités5
ont aussi
été fort appréciées.
Tableau 2 :
Utilité des activités pour lapprentissage (en ordre descendant)
|
N |
Minimum |
Maximum |
Moyenne |
Exposés en séance plénière du personnel |
94 |
4 |
7 |
6,36 |
Conférences plénières données par des invités |
94 |
1 |
7 |
5,97 |
Séances en petits groupes |
94 |
1 |
7 |
5,62 |
Étude personnelle |
92 |
2 |
7 |
5,58 |
Discussions en séance plénière avec l'ensemble de l'Assemblée |
94 |
1 |
7 |
5,34 |
Conversations informelles avec le personnel |
90 |
2 |
7 |
5,31 |
Conversations informelles avec d'autres membres |
91 |
2 |
7 |
5,26 |
Conversation avec famille, des amis ou d'autres personnes de votre circonscription |
93 |
1 |
7 |
4,61 |
Discussion sur le forum Web |
87 |
1 |
7 |
3,82 |
Remarque : La question était : « Veuillez attribuer une cote aux activités
suivantes en indiquant lesquelles étaient les plus utiles à lAPPRENTISSAGE.
(Veuillez encercler votre réponse à chacune des questions, 1 étant lactivité
la moins utile et 7 lactivité la plus utile)
Source : Institut sur la gouvernance, Délibération décisionnelle des citoyens :
Évaluation de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario,
(Ottawa: IGO, 2007), 53.
|
Un principe important de lenseignement aux membres de lAssemblée a consisté
en lapprentissage actif, cest-à-dire en lexposition des apprenants à
des outils dapprentissage concrets afin de mieux illustrer ou expliquer
des concepts abstraits. Les discussions sur la représentation politique
ne se prêtent pas toujours facilement à lapprentissage actif. Cependant,
le bulletin de vote constitue une composante concrète du système électoral.
Au début de la phase dapprentissage, les membres ont reçu une collection
de bulletins utilisés dans des endroits qui appliquent différents systèmes
électoraux. Durant une séance en petits groupes, on leur a demandé de comparer
ces bulletins à un échantillon de bulletin utilisé lors des élections ontariennes.
Cet exercice a permis dentamer une discussion sur la nature de la représentation
dans le cadre de différents systèmes électoraux. Il semble avoir aidé les
membres à établir des liens entre les concepts abstraits de la représentation
et les divers modes de représentation dans des systèmes électoraux distincts.
Les membres ont estimé quil sagissait dun moyen important de concrétiser
les idéaux abstraits des systèmes électoraux.
Lévaluation hebdomadaire révèle que les méthodes dapprentissage ont été
jugées appropriées, mais elle ne mentionne rien sur leur degré defficacité.
Même si une analyse des sondages détaillés sur les connaissances des membres
reste à faire, les travaux préliminaires indiquent que les connaissances
des bases des systèmes électoraux se sont améliorées durant la phase dapprentissage.
Les membres ont répondu à quatre questions concernant les « faits politiques ».
Ils devaient nommer un autre pays qui applique le scrutin majoritaire uninominal
à un tour; un système mixte; un scrutin ordinal et un système de représentation
proportionnelle. Avant la phase dapprentissage, seulement 9 p. 100 pouvaient
répondre correctement à trois ou quatre de ces questions. Après la phase
dapprentissage, 81 p. 100 ont pu répondre correctement à trois ou quatre
de ces questions. Ces chiffres concordent avec leur propre confiance dans
les systèmes électoraux. Les membres se sont fait demander dans quelle
mesure ils sestimaient renseignés au sujet des systèmes électoraux, 0
correspondant à « pas bien renseigné » et 10 à « très bien renseigné ». Avant
la phase dapprentissage, la moyenne sétablissait à 4,32 (avec un écart
type de 2,2). Après la phase dapprentissage, elle était de 7,68 (avec
un écart type de 1,38).
Bien que les questionnaires hebdomadaires et les sondages auprès des membres
nous révèlent quils pouvaient comprendre les complexités des systèmes
électoraux, les membres de lAssemblée ont compris également que lapprentissage
constituait une composante déterminante de leur réussite. Lorsquon leur
a demandé de coter les cinq éléments les plus déterminants de lAssemblée
(1 équivalant à « pas important » et 7 à « très important »), les membres ont
jugé la phase dapprentissage (6,64), le directeur des programmes de formation
(6,62) et le président (6,61) les trois principaux facteurs ayant contribué
au succès de lAssemblée6.
Plusieurs observations peuvent être formulées concernant la phase dapprentissage
de lAssemblée. La plus importante est que la présentation du matériel
dapprentissage doit être la plus diversifiée possible. La diversité de
cette présentation a constitué lélément marquant de la phase dapprentissage.
Il a été présenté dans différents lieux et sous différentes formes. Limportance
de lenseignement pour différents apprenants (visuels, verbaux, autodidactes)
sest toujours trouvée au centre de la préparation du matériel. En plus
de la séance plénière, qui servait à la présentation des concepts généraux,
et des petits groupes « tutoriels », qui permettaient une discussion en profondeur,
une bonne part de lapprentissage a eu lieu durant des périodes dapprentissage
semi-structurées à lhôtel, durant les soirées après les séances officielles.
Ces séances en soirée, appelées Politique 101, avaient été initialement
conçues comme séances de dépannage pour les membres ayant besoin dune
aide additionnelle. Elles sont rapidement devenues des cours avancés sur
les nuances des systèmes électoraux.
Quelles leçons pouvons-nous tirer de lapprentissage de lAssemblée? Les
membres ont mentionné régulièrement le manque de temps. Bien que les systèmes
électoraux aient été couverts en détail, certains sujets, comme le rôle
des partis, les fonctions des assemblées législatives ou les questions
concernant la culture politique, ont été présentés davantage en termes
généraux et à titre dintroduction. Si lAssemblée constitue un indice,
on peut dire que le désir de connaissance des citoyens lorsquils disposent
des bons incitatifs, comme la possibilité de modifier les politiques
est considérable. Les membres se sont sentis souvent plus à laise dapprendre
que de devoir prendre des décisions difficiles, quil leur arrivait reporter
en demandant plus de renseignements. Plus de temps aurait permis datténuer
quelque peu cette tendance ainsi que leur sentiment, tout à fait raisonnable,
davoir été « pressés ». Un deuxième point concernait lidée de Jane Jacob
selon laquelle « lapparence des choses et leur mode de fonctionnement sont
inextricablement liés ». Les assemblées de citoyens ne sont pas des jurys.
Ce ne sont pas des organismes imperturbables qui entendent la preuve et
choisissent entre les options. Elles se révèlent plutôt des participantes
actives et engagées dans le débat collectif. Leur lieu de travail influe
sur leur mode de fonctionnement. Les réunions de lAssemblée ont eu lieu
dans une grande salle de conférence appelée « tribunal-école » de lOsgoode
Hall Law School. La configuration en amphithéâtre avec des sièges et des
grandes tables devant les membres a facilité la prise de notes, mais pas
le dialogue essentiel qui doit avoir lieu entre eux. Comme dans les classes
universitaires typiques, laccent a été mis sur la diffusion de linformation
entre lestrade et les étudiants plutôt que sur linteraction entre les
étudiants. La limite structurelle a été quelque peu atténuée par le fait
que les conférenciers étaient projetés sur un écran géant devant la classe
afin que tous puissent voir. En vue des assemblées subséquentes, il serait
souhaitable daccorder une attention particulière au lieu de réunion.
Tableau 3 :
Connaissance des systèmes électoraux : test de quatre questions
Nombre de bonnes réponses |
Avant la phase d'apprentissage |
Après la phase de consultation |
0 |
90 |
17 |
1 |
0 |
0 |
2 |
1 |
2 |
3 |
3 |
22 |
4 |
6 |
59 |
|
100 % |
100 % |
Les pourcentages sont arrondis. N=97 avant et N=93 après.
Source : Institut sur la gouvernance, Délibération décisionnelle des citoyens :
Évaluation de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario,
(Ottawa: IGO, 2007), 51.
|
Les citoyens consultent les citoyens
Le temps na pas été seulement un facteur de pression durant la phase dapprentissage.
Il a été très déterminant durant la seconde phase de lAssemblée, soit
la phase de consultation qui sest déroulée entre novembre 2006 et janvier 2007.
Pendant cette période, les citoyens ont été invités à partager de deux
façons leurs points de vue avec les membres de lAssemblée. Ils pouvaient
rédiger un mémoire ou présenter un exposé aux réunions de consultation.
De nombreux membres du public ont fait les deux. Plus de 1 000 mémoires ont
été reçus et plus de 500 personnes ont présenté des exposés aux 41 réunions
organisées partout dans la province7. Près de 2 000 personnes ont assisté
à ces réunions. Les opinions de groupes qui sont autrement marginalisés
ont été sollicitées grâce à la formation de quatre groupes dapproche spéciaux
pour les personnes à faible revenu, les chefs de familles monoparentales,
les personnes handicapées, les immigrants, ainsi que dautres groupes difficiles
à joindre. Au total, 115 membres du public ont assisté à ces réunions. Chaque
membre de lAssemblée a assisté à au moins une réunion de consultation
et bon nombre ont assisté à des réunions dans dautres parties de la province
ou dans des circonscriptions adjacentes. Un forum en ligne pour les membres
seulement leur a permis de discuter les présentations écrites et de séchanger
leurs commentaires sur les consultations.
Plusieurs observations intéressantes peuvent être formulées sur les participants
au processus de consultation de lAssemblée et sur lincidence des consultations
sur leur décision. Quatre-vingt pour cent des présentateurs inscrits étaient
des hommes, ce qui suggère que des aspects du sujet sollicitaient davantage
les hommes que les femmes. Les membres du public pouvaient sintéresser
aux rouages du système électoral en se concentrant sur différents systèmes
et leurs composantes ou encore ils pouvaient sattarder aux « résultats
attendus dun système électoral » en se fondant sur les principes de lAssemblée.
Même si la plupart des présentateurs du public étaient en faveur de certains
changements, près de 90 p. 100 des personnes qui ont rédigé des mémoires
étaient en faveur dun changement, dont 32 p. 100 pour la représentation
proportionnelle mixte8. Il est impossible de savoir quel type dincidence
ceci a eu sur les membres de lAssemblée, mais il est clair, daprès les
déclarations formulées durant les plénières et dans les rapports sur les
consultations, que les membres ont dit avoir appris beaucoup du public
qui a participé et avoir été impressionnés par les présentations9.
Dans
un sondage remis aux membres de lAssemblée après les consultations, 87,4 %
ont estimé que les mémoires du public étaient très informatifs ou plutôt
informatifs, alors que 95,7 % ont jugé les réunions auxquelles ils ont assisté
informatives ou très informatives. Toutefois, parmi les éléments ayant
contribué à leur réussite, ils ont estimé que la consultation était le
deuxième moins important (bien que lécart entre le plus important et le
moins important soit petit)10. Pour les membres, il semble y avoir une
ambivalence concernant la consultation. Ils ont jugé les consultations
instructives, mais sans importance pour leur décision. Il est difficile
de savoir si cest parce quelles confirmaient leurs propres idées à ce
moment-là ou si les membres nétaient pas sûrs de leur rôle dans la consultation.
Habituellement, dans les exercices de consultation publique, ce sont les
experts qui consultent les citoyens. Durant les réunions de lAssemblée
et toutes les autres assemblées de ce genre, ce sont les citoyens qui consultent
les citoyens. Les membres de lAssemblée se sont trouvés dans la situation
inhabituelle de citoyens qui estimaient avoir peu dexpertise et qui consultaient
des gens quils jugeaient très expérimentés. Comme un membre la mentionné :
« Je suis membre de lAssemblée, mais je suis également membre du public.
Je suis une personne ordinaire. » Un autre a mentionné ce qui suit au sujet
des participants aux réunions publiques : « Beaucoup de gens ont réfléchi
à ces questions pendant des années, et comme citoyens ordinaires, cest
bien [pour nous] davoir des points de vue différents11. » Je crois que
les membres de lAssemblée, même sils étaient impatients dentendre les
opinions de leurs concitoyens, ne possédaient pas le vocabulaire nécessaire
pour utiliser la consultation publique de manière à faciliter leurs délibérations.
Cest parce queux aussi étaient des citoyens et que peu de nouvelles idées
étaient soulevées à ces réunions. Comme un membre de lAssemblée la mentionné
lorsquon lui a demandé sil avait appris quelque chose à ces réunions : « Non,
ça vous montre combien nous étions bien préparés ».
Donc, quel était le rôle des membres de lAssemblée des citoyens durant
la consultation? Étaient-ils des experts écoutant des profanes? Étaient-ce
des citoyens écoutant les préoccupations dautres citoyens? Étaient-ce
des débutants écoutant les opinions dexperts « qui ont réfléchi à ces questions
pendant des années »? Les membres de lAssemblée ont, sans doute, joué tous
ces rôles à un certain moment durant la phase de consultation, mais même
si un membre individuel avait une idée claire de son rôle, il ne savait
pas toujours clairement quoi faire avec les renseignements obtenus.
La difficulté, cest que, même si les membres étaient tenus découter les
préoccupations dautres citoyens, ils ont dû lutter avec le fait que la
phase de consultation ne visait pas principalement lobtention de renseignements
(comme la phase dapprentissage) mais pouvait être considérée facilement
comme un exercice de légitimité. On peut soutenir que la phase de consultation
de lAssemblée nétait pas conçue pour profiter à ceux qui procédaient
à la consultation (les membres) mais plutôt au public dont les points de
vue étaient sollicités.
Arriver à une décision : délibération en quatre week-ends
Tout comme la phase dapprentissage qui a précédé la consultation, la phase
de délibération a eu lieu presque immédiatement après la consultation.
À lAssemblée des citoyens de la Colombie-Britannique, les membres ont
eu lété complet entre la consultation et la délibération, ce qui leur
a permis de discuter, de débattre et dexaminer les opinions entendues
durant la consultation. LAssemblée a dû analyser les commentaires du public
en beaucoup moins de temps. Afin de faciliter la chose, au cours du premier
week-end de délibération en février, les membres ont reçu quatre documents
résumés des réunions de consultation (« Ce que nous avons entendu »), thèmes
issus des résumés écrits (« Ce que nous avons lu ») et résumé des séances
de sensibilisation spéciales. Certains membres du public avaient conçu
leur propre système électoral ou créé un système hybride à partir de deux
systèmes ou plus. Ces systèmes uniques ont été résumés et présentés aux
membres afin quils puissent être utiles durant la délibération.
Il était évident, durant le premier week-end de délibération, que la décision
(conserver le système actuel ou recommander un autre système) devait être
rendue non pas dans les six week-ends prévus, mais plutôt en quatre week-ends.
En effet, le premier week-end de délibération a consisté en un examen de
la consultation et en une discussion du plan de délibération. Le sixième
et dernier week-end devait être consacré à lapprobation du rapport final,
ce qui laissait quatre week-ends de discussion de fond pour choisir les
systèmes électoraux de remplacement, préparer des modèles viables qui reflétaient
les principes prioritaires de lAssemblée et les comparer au système actuel.
La délibération a constitué un point tournant dans le comportement de lAssemblée.
Jusquà ce moment, il sagissait dun groupe qui cherchait à garder lesprit
ouvert et à ne rien éliminer de la discussion. Le mantra du président,
« il ny a pas de décision avant la décision finale » était certainement
vrai, mais les actions de lAssemblée durant la délibération ont tenu compte
de la réalité quelle devait prendre une décision et, par conséquent, faire
des choix. Ce fut, sans aucun doute, la partie la plus difficile du travail
de lAssemblée, en partie parce que les membres ont estimé quils prenaient
des décisions basées sur des renseignements incomplets, mais également
en raison des délais serrés qui les ont fait se sentir bousculés dans leur
prise de décisions. Lorsquils étaient confrontés à une décision importante
ou litigieuse, ils demandaient inévitablement plus de renseignements.
Plusieurs décisions ont été faciles. Au chapitre des systèmes de remplacement
à préparer, ils ont majoritairement opté pour la représentation proportionnelle
mixte (RPM) et ont choisi le vote unique transférable (VUT) comme deuxième
choix, loin derrière. La conception de ce dernier était relativement simple,
en partie parce que le VUT comporte moins déléments que le RPM. Durant
les deux week-ends consacrés à la conception du RPM, ils ont eu à prendre
quinze décisions de conception comparativement au VUT, qui na nécessité
que six décisions de fond. Lorsquil sagissait de décider si le modèle
de RPM comprendrait des sièges de compensation pour équilibrer les sièges
en surnombre12, les membres ont été profondément divisés. Relativement
à cette décision, par exemple, lAssemblée a voté trois fois, pour décider
finalement de ne pas permettre les sièges de compensation, seulement après
avoir été convaincue que son modèle ne comporterait probablement pas beaucoup
de sièges en surnombre. Cette décision reflète le mode de fonctionnement
minutieux et méthodique de lAssemblée. À laise de prendre des décisions
lorsquelle disposait de toute linformation, les membres ont eu de la
difficulté lorsquils ont dû faire des choix pressés par les échéances
ou sans être sûrs du résultat.
La ligne est très mince entre la communication de renseignements étoffés
aux membres de lAssemblée et lensevelissement de ceux-ci sous les données
ou la prestation dune formation destinée à les faire répondre de la manière
voulue. On peut dire que lélément le plus essentiel dune assemblée de
citoyens efficace consiste à exécuter deux actions contradictoires en apparence :
soutenir la décision et la délibération de lAssemblée, mais assurer également
son indépendance. Selon James Surowiecki, lindépendance dune assemblée
délibérante est essentielle à latteinte dune décision éclairée13. Le
processus devait être soutenu solidement par un secrétariat dont la fonction
consistait à sassurer que les membres ont reçu les ressources et les outils
nécessaires pour les aider à prendre une décision sans les influencer.
Parallèlement, les membres avaient besoin de trouver leurs propres sources
de connaissances et devaient vouloir les partager avec leurs collègues.
Cet objectif a été atteint grâce au forum en ligne pour les membres seulement,
qui leur a permis dafficher des articles et des liens ou de participer
à des débats sur les questions quils analysaient. Lapprentissage hors
programme des membres a eu lieu durant les séances en soirée à lhôtel
où des groupes ad hoc se constituaient pour discuter les questions avant
lassemblée du week-end. Selon les commentaires des sondages hebdomadaires,
les membres croient quils ont reçu un soutien adéquat et que les présentations
plénières étaient neutres. On leur a demandé si le personnel était disponible
et les avait aidés. Sur une échelle de 1 (fortement en désaccord) à 5 (fortement
en accord), les cotes ont oscillé entre 4,62 et 4,81 durant les douze semaines,
ce qui révèle un niveau de soutien très élevé. La mesure cruciale de la
neutralité a aussi été confirmée, 93,3 p. 100 des membres ayant déclaré que
la présentation des options du directeur des programmes de formation et
du personnel de recherche a été très ou plutôt neutre14.
Conclusion
Les assemblées de citoyens, à titre dorganismes délibérants et délaboration
de politiques, en sont encore à leurs premiers pas, mais nous pouvons déjà
détecter des similitudes entre elles. Ce qui ressort de toutes, cest que
les citoyens ont la capacité de délibérer sur des questions complexes.
Ils sont capables et impatients dapprendre. À lAssemblée, pas plus de
cinq membres ont été absents durant les week-ends. Durant les douze week-ends,
la moyenne dabsence dans un groupe de 103 était de deux, ce qui illustre
clairement lengagement des membres envers le projet15. Fait significatif,
les membres de lAssemblée ont été en mesure de mettre leurs différences
partisanes de côté pour trouver une solution commune ce qui manque souvent
dans les assemblées législatives qui servent de modèles aux assemblées
de citoyens. Comme dans les autres assemblées de citoyens, les phases dapprentissage
et de délibération de lAssemblée ont été soutenues adéquatement par un
personnel que les membres de lAssemblée ont jugé neutres et impartiaux
dans leur présentation de la matière. La neutralité de la présentation
de la matière et lindépendance du processus décisionnel constituent deux
des éléments les plus importants dune assemblée de citoyens. Il est également
vital que le processus de délibération ait lieu seulement après que les
membres ont examiné complètement toutes les questions et sont convaincus
de leur portée et de leurs incidences.
Lutilité des assemblées de citoyens dans dautres enjeux politiques na
pas encore été établie. On peut soutenir que lAssemblée a bien fonctionné
parce que les membres navaient pas de positions clairement articulées
ni très réfléchies sur le sujet en question. On ne sait pas comment fonctionnerait
une assemblée de citoyens dans un dossier où les opinions sont plus arrêtées.
Le référendum ayant lieu dans moins dun mois, nous ne savons pas si la
recommandation de lAssemblée sera avalisée par les électeurs ou non. Peu
importe le résultat, lAssemblée a démontré limportance de cet autre organisme
délaboration de politiques. Son importance ne dépend pas du fait que sa
recommandation sera acceptée ou pas, mais plutôt du fait que, comme processus
dapprentissage, de consultation et de délibération, elle a proposé une
approche créative de la participation des citoyens. Sous ces aspects, elle
a été véritablement une réussite.
Notes
1. Ces principes sont la légitimité, la représentation équitable, le choix
des électeurs, des partis efficaces, un gouvernement stable et efficace,
un parlement efficace, une plus grande participation des électeurs et la
responsabilisation. Les membres de lAssemblée ont ensuite ajouté un neuvième
principe, la simplicité et laspect pratique.
2. Un bulletin, deux votes : Une nouvelle façon de voter en Ontario Recommandation
de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario, Toronto,
Imprimeur de la Reine pour lOntario, 2007.
3. Dianne Cunningham (libérale), Joan Fawcett (progressiste-conservateur)
et Floyd Loughren (néo-démocrate)
4. Voir le tableau 7, « Contrat dapprentissage » Secrétariat de lAssemblée
des citoyens de lOntario, La démocratie à luvre : lAssemblée des citoyens
sur la réforme électorale de lOntario, Toronto, Imprimeur de la Reine
pour lOntario, 2007, p. 66.
5. Les conférenciers invités à lAssemblée ont été danciens députés durant
le deuxième week-end, un groupe dexperts en sciences politiques le troisième
week-end et des spécialistes internationaux des systèmes électoraux le
cinquième week-end. Une liste complète des noms se trouve à la page 233
du document La démocratie à luvre, publié par le Secrétariat de lAssemblée
des citoyens.
6. Voir Institut sur la gouvernance, Délibération décisionnelle des citoyens :
Évaluation de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario,
p. 81.
7. Voir La démocratie à luvre, p. 86-95.
8. Assemblée des citoyens sur la réforme électorale, Rapports de consultation
publique, Toronto, Secrétariat de lassemblée des citoyens, 2007, p. 1-8
et 2-3.
9. Ibid., p. 1-16.
10 Voir Institut sur la gouvernance, Délibération décisionnelle des citoyens :
Évaluation de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario,
p. 63.
11. Ces points sont traités dans Lyndsey Hannigan, The Effectiveness of
Public Consultation: A Case Study of the Ontario Citizens Assembly on Electoral
Reform. Thèse non publiée de B.A. spécialisé, Université Queens, p. 91
et 98.
12. Les sièges en surnombre surviennent dans les systèmes de RPM lorsquun
parti gagne plus de sièges locaux que le nombre auquel il a droit selon
son pourcentage du vote total. Étant donné que les sièges locaux ne sont
pas retirés au parti, des sièges temporaires ou de compensation sont ajoutés
à lassemblée législative pour équilibrer les autres partis qui nont pas
de sièges en surnombre. Si les sièges de compensation ne sont pas autorisés,
le nombre de sièges de liste des autres partis est réduit.
13. Voir Wisdom of Crowds: Why the Many Are Smarter Than the Few and How
Collective Wisdom Shapes Business, Economies, Societies and Nations, New
York, Random House, 2004.
14. Institut sur la gouvernance, Délibération décisionnelle des citoyens :
Évaluation de lAssemblée des citoyens sur la réforme électorale de lOntario.
15. La démocratie à luvre, p. 144.
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