Le processus de réforme du Sénat conduit inévitablement à de nouvelles séries de discussions constitutionnelles, ce qui, de l’avis de l’Ontario, ne serait pas au mieux des intérêts du Canada. Les pays du monde entier s’emploient à investir dans leur population et leur infrastructure. Il nous faut faire de même. 

Le projet de loi S-4 semble peut-être constituer une petite étape, mais le premier ministre du Canada lui-même, répondant à une question posée par le présent comité a déclaré qu’il « espérait franchement » que ce processus finirait par « forcer les provinces » à « étudier sérieusement d’autres questions de la réforme du Sénat » qui nécessitent des modifications constitutionnelles. 

Le premier ministre du Canada sera peut-être en faveur d’une discussion constitutionnelle axée seulement sur le Sénat. Cependant, à mon avis, nous savons tous et toutes que ces propositions risquent fort de nous mener sur le chemin emprunté pendant les débats sur l’Accord du lac Meech et l’Entente de Charlottetown, questions qui ont mobilisé les gouvernements pendant plus de cinq ans aux dépens d’autres questions. Ces débats constitutionnels vont diviser la population canadienne en éprouvant énormément le pays. Le gouvernement de l’Ontario ne tient pas à revivre ces expériences. Nous incitons le gouvernement fédéral à ne pas s’engager dans cette voie sans en avoir pleinement évalué toutes les conséquences probables. 

Si le gouvernement fédéral insiste pour rouvrir le débat sur la Constitution au sujet du Sénat, la préférence de l’Ontario serait d’abolir celui-ci. Dans un autre ordre d’idées, toute réforme conçue pour faire du Sénat un organisme démocratique plus valable nécessiterait d’y remédier à la sous-représentation de la population ontarienne. Si l’on veut poursuivre la réforme du Sénat, il faudra s’attaquer à la question de la sous-représentation des citoyens et citoyennes de l’Ontario. Élire des sénateurs suivant le système actuel institutionnaliserait et exacerberait les iniquités qui seraient acceptables pour un corps nommé faisant fonction de « chambre de réflexion », mais qui ne le seraient clairement pas dans un organisme qui deviendrait un concurrent démocratique éventuel de la Chambre des communes. 

Dans les réformes proposées, il y aurait une chambre législative qui s’apparenterait beaucoup à la Chambre des communes, qui disposerait de pouvoirs analogues et qui serait considérée comme démocratique et légitime tant par l’électorat que par les sénateurs. Ce serait aussi, toutefois, un organisme où l’Ontario ne disposerait que de 23 p. 100 des sièges, alors que sa population représente 39 p. 100 de celle du Canada. 

Quand on créa le Sénat à l’époque de la Confédération, ce fut d’après des principes de nomination des sénateurs, de mandat à vie et d’égalité régionale, plutôt que d’après celui de la représentation selon la population. Il est clair que toute modification d’un de ces principes constituerait un important changement par rapport au rôle confié au Sénat — celui d’une chambre de réflexion —, et qu’elle nécessiterait une discussion nationale de grande envergure et l’assentiment du public canadien. 

Une fois que le Canada aura élu les sénateurs d’une manière qui s’apparente beaucoup au mode d’élection des députés de la Chambre des communes et que les pouvoirs et les responsabilités des deux groupes seront analogues, il existe un risque très réel d’impasse entre les deux chambres, en particulier si la composition des deux diffère en matière de partis, comme nous le voyons si souvent au Congrès des États-Unis. À l’heure actuelle, le Canada ne possède aucun mécanisme qui permette de lever les impasses. En outre, les propositions actuelles ne traitent pas du danger que cet état de fait présente pour l’efficacité du Parlement et du gouvernement. 

Nous aimerions aussi avancer que, si le gouvernement fédéral s’intéresse à une réforme parlementaire et démocratique, il devrait se pencher sur la question de la sous-représentation, à la Chambre des communes, de la population canadienne qui vit en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique. Ce changement a été promis par le parti au pouvoir pendant la dernière élection. Il s’agit d’une réforme qui ne nécessiterait pas de changement constitutionnel et qui améliorerait beaucoup la représentation démocratique au Canada. En conséquence, l’Ontario propose qu’au lieu de réformer le Sénat, on remédie à cette sous-représentation dans la Chambre des communes, ce qui constituerait un bien meilleur emploi de temps et d’énergie. 

Le gouvernement de l’Ontario croît que tous les Canadiens et toutes les Canadiennes sont égaux. Nous croyons au principe « Une personne, une voix ». Nous croyons que l’ensemble de la population canadienne mérite une représentation égale à la Chambre des communes. Comme nous le savons, les habitants de l’Ontario, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique sont nettement sous-représentés à la Chambre des communes et le gouvernement fédéral a promis de s’occuper de cette question. 

Les 106 circonscriptions de l’Ontario, à la Chambre des communes, représentent juste 34 p. 100 des 308 sièges. Ainsi l’Ontario, qui compte 39 p. 100 de la population du Canada, est loin de posséder une part équitable des places à la Chambre des communes. 

L’un des principes de la fondation de la Confédération est celui de la représentation selon la population et d’une distribution proportionnelle des sièges à la Chambre des communes entre les provinces. Mais, en 1991, la Commission royale fédérale sur la réforme électorale et le financement des partis a critiqué la formule alors appliquée pour distribuer les sièges, en déclarant que cette formule : 

modifiait beaucoup le principe de la représentation proportionnelle et ce, à un point encore jamais vu. 

Depuis la publication du rapport de la Commission royale en 1991, il est survenu deux redistributions qui ont encore réduit la part des sièges des Communes occupés par l’Ontario par rapport à la proportion de sa population. Nous nous éloignons de plus en plus du principe « Une personne, une voix ». La population canadienne qui vit en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique est de plus en plus sous-représentée à la Chambre des communes. Il en résulte que les néo-Canadiens et les néo-Canadiennes, les Canadiens et Canadiennes dont la première langue n’est ni le français, ni l’anglais, et les minorités visibles sont aussi sous-représentés. Je sais que le gouvernement fédéral est au courant de la situation et l’Ontario l’incite à s’acquitter de son engagement pris à l’égard de la population de l’Ontario, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique. Voici une autre citation du rapport de la Commission royale : 

En défavorisant ainsi les provinces dont les populations s’accroissent plus rapidement que l’ensemble de la population canadienne, elle [la formule] ne peut que créer des frictions inutiles au sein du pays. 

Voici donc notre position globale sur la réforme du Sénat : ce n’est une priorité ni pour l’Ontario, ni pour sa population. Cela conduit à une réforme constitutionnelle qui n’est pas dans l’intérêt du pays. L’abolition est préférable à de tortueuses tentatives visant à dégager un consensus national sur les réformes. On pourrait procéder à de véritables réformes de la Chambre des communes qui amélioreraient beaucoup la qualité de notre démocratie, sans nécessité de changements constitutionnels. 

Benoît Pelletier Québec (le 21 septembre 2006) : Pour le gouvernement du Québec, il n’est pas habituel d’intervenir devant le Parlement fédéral. Mais il arrive que des circonstances se présentent où il lui paraît nécessaire de venir y exprimer sa position sur un enjeu d’importance. 

Je prends donc la parole, aujourd’hui, au nom du gouvernement du Québec, parce que les intentions législatives annoncées par le gouvernement fédéral concernent une institution, le Sénat, dont les dimensions fondamentales participent des bases mêmes du compromis fédératif. 

Votre comité est chargé d’étudier le projet de loi S-4, qui porte sur la durée du mandat des sénateurs. Ce projet de loi modifie l’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 en transformant en un mandat d’une durée déterminée de 8 ans le mandat viager dont jouissent actuellement les sénateurs et sénatrices jusqu’à la retraite obligatoire, à l’âge de 75 ans. 

Le gouvernement du Québec ne s’objecte pas à cette proposition en tant que changement limité qui serait apporté au Sénat. Nous croyons cependant que le nouveau mandat de huit ans ne devrait pas être renouvelable, et ce, pour assurer l’indépendance des sénateurs par rapport au pouvoir exécutif fédéral. 

Par ailleurs, le gouvernement du Québec n’est pas sans savoir que le projet de loi S-4 est accompagné de déclarations qui le décrivent, essentiellement, comme une première étape. 

Lors de la présentation du projet de loi, il a été affirmé, par madame la leader du gouvernement au Sénat, que le projet de loi S-4 marquait un premier pas important vers la réalisation d’un objectif à plus long terme, soit celui d’une réforme fondamentale du Sénat. 

Nous ne savons pas quels sont les paramètres exacts de ce projet de réforme fondamentale. Nous comprenons cependant qu’il s’agirait d’une approche graduelle fait d’un ensemble de propositions. Nous comprenons aussi que la deuxième étape de cette approche graduelle serait un autre projet de loi par lequel — après la modification de la durée du mandat des sénateurs — le gouvernement fédéral voudrait agir à l’égard de la sélection des sénateurs. Le premier ministre Harper déclarait en effet devant ce comité, le 7 septembre dernier, que : 

[...] le gouvernement a l’intention de déposer un projet de loi pour créer un Sénat élu. 

Les détails exacts de ce projet de loi ne sont pas encore connus et certaines déclarations fédérales ont leur part d’ambiguïté quant au mécanisme précis que l’on songe à mettre en place. Cela dit, l’élection des sénateurs semble être sérieusement envisagée, et ce, dans la perspective d’un changement unilatéral. 

Cette compétence fédérale unilatérale est, par définition, limitée dans notre fédéralisme. Cette réalité fut très bien expliquée par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi sur la Chambre haute rendu en décembre 1979. Permettez-moi de rappeler certains des grands principes qui se dégagent de cet avis, qui constitue un important jalon de la pensée constitutionnelle canadienne. 

La Cour établit, premièrement, le caractère limité de la compétence législative fédérale sur les institutions, alors prévue par l’ancien paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce pouvoir de modification était : 

[...] limité à ce qui concerne uniquement le gouvernement fédéral. [Ce pouvoir] se rapporte à la constitution du gouvernement fédéral dans les matières qui concernent uniquement ce gouvernement. 

La Cour constate, en particulier, que les différents usages auxquels, à l’époque, avait donné lieu l’exercice de la compétence législative fédérale sur les institutions, introduite dans la Constitution en 1949, n’avaient visé que des questions qui n’étaient pas susceptibles d’avoir une répercussion appréciable sur les relations fédérales-provinciales. 

La possibilité d’effets sur les relations fédérales-provinciales est l’une des prémisses importantes à partir desquelles la Cour dégage un premier constat, soit le caractère limité du pouvoir fédéral unilatéral. Ces effets, la Cour ne les envisage pas uniquement du point de vue d’une modification au partage formel des compétences, mais également en fonction de changements à la structure institutionnelle par laquelle s’exerce la compétence législative fédérale globale, compétence d’une grande ampleur et susceptible d’entraîner des répercussions sur l’autonomie provinciale. Cette structure peut être en jeu lorsque le Sénat est visé. 

Deuxième constat qui se dégage de son avis : les matières qui participent du compromis fédératif échappent à la compétence fédérale unilatérale. La Cour suprême établit que le Sénat, dans ses caractéristiques essentielles, est une composante de ce compromis à l’origine de la fédération canadienne. Le Québec est d’accord avec ce point de vue. 

La Cour montre, en effet, que le Sénat n’est pas simplement une institution fédérale au sens strict. Elle dit : 

   [le] Sénat a un rôle vital en tant qu’institution partie du système fédéral. 

Les institutions fédérales, créées en 1867, expriment donc, dans leurs caractéristiques essentielles, le pacte fédératif lui-même. Il est ainsi normal qu’une province se sente interpellée lorsqu’il s’agit de modifier ces mêmes caractéristiques essentielles. Cette réalité a d’ailleurs été réitérée récemment par le Conseil de la fédération, lequel a rappelé au gouvernement fédéral que les provinces doivent être partie aux réformes touchant aux caractéristiques importantes de grandes institutions canadiennes telles que le Sénat. 

Le mandat originel du Sénat en ce qui a trait à la défense des intérêts régionaux et provinciaux est un autre élément à partir duquel la Cour suprême conclut à l’existence de limites importantes dans la capacité du Parlement fédéral à légiférer au regard de cette institution. Les intérêts régionaux et provinciaux se confondent pour ce qui est du Québec, car il est une région en soi au sein du Sénat. Ces intérêts comportent, en outre, une dimension spécifique ayant trait à l’identité nationale du Québec et à la dualité canadienne. L’un des Pères de la fédération, George Brown, rappelait, dans le cadre des débats préfédératifs, que : 

[L’]essence de notre convention est que l’union sera fédérale et nullement législative. Nos amis du Bas-Canada ne nous ont concédé la représentation d’après la population qu’à la condition expresse qu’ils auraient l’égalité dans le conseil législatif [c’est-à-dire le Sénat]. Ce sont là les seuls termes possibles d’arrangement et, pour ma part, je les ai acceptés de bonne volonté. 

On comprendra ici que toute réforme du Sénat devrait être conforme à l’intention originelle d’une chambre haute inspirée des intérêts régionaux, provinciaux et minoritaires, où la dualité canadienne trouve également son expression. 

Enfin, dans le Renvoi sur la Chambre haute, la Cour suprême a explicitement identifié trois aspects du Sénat qui, parmi d’autres, représentent des caractéristiques essentielles de l’institution. 

Les pouvoirs du Sénat en sont un premier aspect. Ils sont au cœur même du mandat et de l’existence de cette institution. 

Le mode de représentation régionale est une deuxième caractéristique essentielle du Sénat mentionnée par la Cour. Ce mode de représentation, nous dit-elle : 

[...] était l’un des caractères essentiels de cet organisme lors de sa création. Sans lui, le caractère fondamental du Sénat en tant que partie du système fédéral canadien disparaît. 

La troisième caractéristique essentielle du Sénat a trait au mode de sélection des sénateurs. La Cour affirme à cet égard : 

La substitution d’un système d’élection à un système de nomination implique un changement radical dans la nature d’un des organes du Parlement. [L]e préambule de l’Acte [constitutionnel de 1867] parle d’« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni », où la Chambre haute n’est pas élective. En créant le Sénat de la manière prévue à l’Acte, il est évident qu’on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés à vie. Si l’on faisait du Sénat un organisme entièrement ou partiellement électif, on en modifierait un trait fondamental. 

La Cour s’est donc prononcée sur le Sénat élu en affirmant que la Chambre haute, en tant que chambre nommée et chargée d’un rôle de second regard législatif, était protégée constitutionnellement. Le mode de sélection actuel des sénateurs, c’est-à-dire le fait qu’ils soient nommés plutôt qu’élus, procède d’un choix fondamental et délibéré du Constituant. Avant la fédération, la province du Canada-Uni avait fait l’expérience d’un sénat élu. C’est en toute connaissance de cause que les Pères de la fédération ont décidé de ne pas reconduire ce modèle. 

Ces choix constitutionnels initiaux se sont par la suite actualisés dans la Constitution canadienne en 1982, où a été confirmé le caractère intangible des trois grandes caractéristiques essentielles du Sénat qui se dégagent de l’avis de la Cour suprême, à savoir les pouvoirs du Sénat, la répartition des sièges et le mode de sélection des sénateurs, notion large qui n’est probablement pas limitée à l’idée seule du pouvoir de nomination. 

Le Renvoi sur la Chambre haute garde, par conséquent, son actualité dans le contexte de la Loi constitutionnelle de 1982. Il exprime l’ampleur des considérations en jeu lorsqu’on aborde la réforme de caractéristiques essentielles d’une institution comme le Sénat. C’est un environnement constitutionnel complexe qui fait intervenir des considérations ayant trait au pacte fédératif lui-même, aux effets sur les relations fédérales-provinciales, à la prise en compte de la diversité au sein de la fédération ou, encore, à l’exercice des pouvoirs au sein du Parlement fédéral. 

Bien que louable, l’idée de transformer le Sénat en une chambre élue illustre cette complexité, compte tenu de ses impacts prévisibles. 

Parmi ceux-ci, soulignons, en premier lieu, la question de l’équilibre des rapports fédératifs. Le passage à un sénat composé d’élus n’est pas neutre sur le plan du fédéralisme. Il est porteur d’enjeux pour les provinces quant à leur rôle dans les rapports intergouvernementaux. Le Parlement fédéral serait susceptible de revendiquer une légitimité accrue. Mais le changement n’apporterait pas nécessairement une meilleure représentation des intérêts provinciaux. Les nouveaux élus auraient, en effet, tendance à s’intégrer progressivement à la dynamique politique propre à la scène fédérale, notamment à la dynamique des partis politiques fédéraux. L’expérience étrangère, en particulier celle de l’Australie, est instructive à cet égard. 

La loyauté des sénateurs envers leurs partis a grandement contribué à la sublimation du rôle confié à l’origine au Sénat : être à la fois une chambre des États et une chambre d’examen. (L'hon. Benoît Pelletier)