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Charlotte L'Écuyer, MAN; Martin Lemay, MAN
Au Québec, les discussions sur l’opportunité de modifier le mode de scrutin
ne sont pas nouvelles. Elles refont surface dans l’actualité politique
de façon récurrente depuis près de 40 ans et elles ont déjà mené à des propositions
de réforme, dont la plus récente a été au cœur des travaux de la Commission
spéciale sur la Loi électorale, qui a terminé ses activités le printemps
2006. Cette article vous donne un bref aperçu de l’histoire récente de
la réforme du mode de scrutin au Québec et de vous résumer le contenu de
l’avant-projet de loi sur la Loi électorale déposé en 2004. Je céderai
ensuite la parole à ma/mon collègue, qui vous présentera les principales
conclusions des rapports déposés à la suite des consultations tenues dans
le cadre de cette Commission spéciale.
La réforme du mode de scrutin et la représentation proportionnelle ont
au Québec leurs défenseurs et leurs adversaires. Les partisans d’une réforme
estiment que le mode de scrutin majoritaire uninominal à un tour (que vous
appelez plus succinctement en anglais le First-Past-the-Post) est injuste
et peu représentatif du choix réel des électeurs. Ils soulignent à cet
égard certaines « distorsions » entre le pourcentage de votes exprimés pour
un parti politique et le nombre de sièges que ce parti obtient à l’Assemblée
nationale. Tous les partis ayant actuellement des sièges à l’Assemblée
ont, à un moment de leur histoire, subi les effets de ces distorsions,
dont une manifestation est de permettre, par exemple, au parti arrivé deuxième
en pourcentage du vote populaire de former le gouvernement, ce qui s’est
produit à deux reprises au Québec depuis les années 1960.
Quant à ceux qui s’opposent à une telle réforme, ils considèrent entre
autres que le système actuel, en favorisant la formation de gouvernements
majoritaires, assure une meilleure stabilité parlementaire et gouvernementale
et que, pour cette raison, l’écart entre le pourcentage de votes recueillis
et le nombre de sièges attribués aux partis politiques est un inconvénient
mineur du mode majoritaire uninominal. Rappelons qu’il n’y a jamais eu,
dans l’histoire du Québec moderne, de gouvernement minoritaire.
Il reste que les insatisfactions à propos du mode de scrutin actuel au
Québec ont alimenté, depuis des décennies, la réflexion et les débats parmi
les experts, les parlementaires et le public intéressé. Les discussions
ont débouché sur des propositions concrètes dès le tournant des années
1980. Ainsi, en 1984, la Commission de la représentation électorale (un
organisme qui dépend du Directeur général des élections du Québec) déposait
un rapport recommandant de remplacer le mode de scrutin uninominal à un
tour par un mode de scrutin qui permettrait d’élire l’ensemble des députés
à la proportionnelle.
Le projet fut mis en suspens, mais la question de la réforme du mode de
scrutin réapparut à la fin des années 1990, à la faveur, notamment, de
la mobilisation de groupes de citoyens autour de cette question. De plus,
deux initiatives parallèles de consultation publique ont contribué à relancer
cet enjeu : l’une parlementaire et l’autre gouvernementale. La première
est un mandat d’initiative de la Commission permanente des institutions
de l’Assemblée nationale en 2002-2003, qui permit d’entendre des experts
universitaires se prononcer pour l’adoption d’une mode de scrutin mixte
compensatoire pour le Québec. La seconde culmina avec l’organisation des
états généraux sur la réforme des institutions démocratiques, tenus à Québec
en février 2003. Le rapport déposé à la suite de ces états généraux recommanda
l’adoption d’un mode de scrutin proportionnel régional, inspiré des projets
de réforme proposés au tournant des années 1980.
Le gouvernement élu en avril 2003 a aussi manifesté son intérêt pour cette
question et, lors du discours d’ouverture de la session parlementaire quelques
semaines plus tard, le premier ministre Charest annonçait l’intention de
son gouvernement de réformer le mode de scrutin en cours de mandat. Tout
cela nous mène à la proposition d’un nouveau mode de scrutin qui est au
centre d’un avant-projet de loi et des travaux de la Commission spéciale
sur la Loi électorale.
L’avant-projet de loi remplaçant la Loi électorale
En décembre 2004 que M. Jacques Dupuis, alors ministre délégué à la Réforme
des institutions démocratiques, déposait à l’Assemblée nationale l’avant-projet
de loi modifiant la Loi électorale du Québec. Cet avant-projet de loi vise
principalement l’adoption d’un nouveau mode de scrutin, de type proportionnel
mixte avec compensation régionale, qui remplacerait l’actuel scrutin majoritaire
uninominal à un tour. En février 2005, à la faveur d’un remaniement ministériel,
M. Benoît Pelletier a pris la responsabilité de ce dossier pour le gouvernement.
Avec cet avant-projet de loi, c’est vers une proposition précise d’un nouveau
mode de scrutin faite par le gouvernement actuel que la discussion s’est
orientée. Les réactions n’ont pas tardé. Certains se sont déclarés insatisfaits
du modèle proposé. D’autres, au-delà du modèle proposé, ont salué un « moment
historique » : c’est, en effet, la première fois qu’une proposition pour
un nouveau mode de scrutin au Québec s’avance aussi près d’un processus
législatif.
Le document est volumineux, comptant pas moins de 711 articles.
Pièce maîtresse de ce projet de texte législatif, le nouveau mode de scrutin
mis de l’avant est de type proportionnel mixte, comme il en existe par
exemple, avec des caractéristiques différentes selon les pays, en Allemagne,
en Nouvelle-Zélande et en Écosse.
Dans le modèle soumis à la réflexion par le gouvernement, l’Assemblée nationale
compterait sensiblement le même nombre de sièges qu’actuellement, mais
60 % des députés seraient élus directement dans des circonscriptions uninominales
(soit 77 sièges sur 127) et 40 % des sièges (soit 50 sièges) seraient attribués
aux partis selon leur pourcentage de votes, en tenant compte du nombre
de sièges qu’ils ont obtenu dans les circonscriptions.
La compensation proportionnelle se ferait sur le plan régional : la distribution
des sièges de liste se ferait sur la base de régions électorales appelées
« districts ». Chaque district aurait habituellement deux sièges de compensation.
Chaque électeur aurait un seul vote, comme dans le système actuel. Il voterait
directement pour un candidat dans sa circonscription. Ce vote servirait
aussi au calcul de la compensation afin d’élire les députés dits « de district ».
Les concepteurs de cette proposition estiment que ce dispositif permettrait
de corriger les « distorsions » qu’entraîne le vote traditionnel dans des
circonscriptions uninominales.
Il faut noter que cet avant-projet de loi touche plusieurs autres aspects
du système électoral québécois. En effet, le document énonce également
des mesures financières incitatives afin de favoriser l’atteinte d’une
meilleure représentativité des femmes et des minorités ethnoculturelles
à l’Assemblée nationale. Ces mesures comprennent la majoration de l’allocation
annuelle versée à un parti politique et le remboursement accru des dépenses
électorales. Pour les femmes, ces moyens se présentent en deux volets :
-
les partis verraient leur allocation annuelle majorée lorsqu’ils présentent
une proportion significative de candidates;
-
les candidates ayant obtenu au moins 15 % des suffrages dans leur circonscription
verraient le remboursement de leurs dépenses électorales majoré.
Les mesures proposées visant l’amélioration de la place des minorités ethnoculturelles
à l’Assemblée nationale sont du même ordre que celles concernant la représentation
des femmes. Elles visent donc en quelque sorte à récompenser les partis
qui présenteraient une proportion significative de candidats appartenant
à des minorités ethnoculturelles et à dédommager les candidats issus de
ces communautés ayant obtenu au moins 15 % des suffrages dans leur circonscription.
En plus d’un nouveau mode de scrutin et de mesures visant l’augmentation
de la députation féminine et identifiée à des minorités ethnoculturelles,
l’avant-projet de loi propose des mesures visant à favoriser l’exercice
du droit de vote. Mentionnons notamment :
- l’allongement de la période de révision de la liste électorale;
- la possibilité pour l’électeur de voter aux bureaux du directeur de scrutin
de sa circonscription tout au long de la période électorale;
- le vote par correspondance accessible à tous les électeurs domiciliés au
Québec;
- et une plus grande accessibilité au vote par anticipation, en prolongeant
par exemple les heures où ce vote est possible et en créant des bureaux
de vote itinérants.
La Commission spéciale sur la
Loi électorale
La Commission spéciale sur la Loi électorale (CSLE) a été créée par l’Assemblée
nationale en juin 2005 afin d’étudier cet avant-projet de loi et diverses
questions associées aux élections et aux institutions démocratiques au
Québec.
La CSLE était composée de neuf députés, soit cinq du groupe parlementaire
formant le gouvernement (incluant le ministre responsable de la Réforme
des institutions démocratiques), trois du groupe parlementaire formant
l’opposition officielle et un député indépendant.
La Commission a innové en formant un comité citoyen pour l’assister de
façon non partisane et sur une base consultative. Ce comité était composé
de quatre hommes et de quatre femmes de groupes d’âge différents et provenant
de diverses régions du Québec. Ces huit personnes furent désignées par
un tirage au sort parmi plus de 2 400 candidatures et elles ont accompagné
la Commission tout au long de ses travaux. Ainsi, elles ont participé aux
consultations publiques avec les parlementaires et elles ont soumis à la
Commission un rapport faisant état de leurs observations, conclusions et
recommandations.
La Commission a invité la population à participer à ses travaux en publiant
de nombreux avis dans les journaux. Elle a aussi distribué dans les 3 340
000 foyers du Québec un dépliant d’information et elle a publié un cahier
d’information, un formulaire de consultation et un questionnaire de réflexion.
À la lumière de la participation exceptionnelle des Québécoises et des
Québécois à cette vaste consultation, nul ne pourra affirmer que les citoyens
ne s’intéressent pas aux questions électorales. L’intérêt soulevé par cette
Commission a en effet dépassé toutes les attentes, comme en témoignent
les données suivantes :
- 374 mémoires ont été transmis lors de la consultation générale;
- 1747 personnes ont participé à la consultation en ligne;
- 6200 copies papier du cahier d’information ont été transmises en français
ou en anglais aux citoyens qui en ont fait la demande;
- 379 personnes et organismes ont été entendus lors des auditions publiques,
à l’Assemblée nationale et à travers le Québec;
- et 21 experts et représentants des partis politiques ont été entendus lors
des consultations particulières. Ces experts provenaient pour la plupart
d’institutions universitaires québécoises, mais la Commission a également
invité des spécialistes en provenance de l’Ontario, de l’Alberta et des
États-Unis.
Les experts et les représentants des partis ont présenté leur réflexion
en novembre 2005, alors que les auditions publiques en consultation générale
se sont déroulées entre les mois de janvier et mars 2006, dans 16 villes
du Québec. Cette tournée ainsi que la participation importante et enthousiaste
de la population montrent, sans équivoque, que les citoyens du Québec se
sentent interpellés par l’état de leur démocratie.
Cette tournée de grande envergure ainsi que les représentations des experts
ont démontré aux parlementaires la pertinence de procéder à une réforme
du mode de scrutin. Elles ont démontré aussi que les questions qui restaient
en suspens sont essentiellement des questions de calendrier et de modalités.
L’expérience d’une telle commission a été l’occasion pour les membres de
mieux comprendre le Québec contemporain dans toutes ses réalités. Par exemple,
parcourir les régions du Québec (qui est un territoire si vaste et si inégalement
peuplé) a permis de constater très clairement que l’importance d’avoir
un accès facile à un député pour les citoyens des régions non urbaines
n’était pas une vue de l’esprit. Enfin, cette tournée a offert aux membres
de la Commission la possibilité de vivre une expérience qui va au-delà
des enjeux reliés à la Loi électorale.
Il faut d’autre part souligner que, malgré la teneur hautement politique
du sujet, les discussions qui ont eu lieu durant les travaux de la Commission
ont été à la fois franches et respectueuses des différentes allégeances
politiques. Le climat général a favorisé le dialogue et la recherche d’un
consensus, ce qui est tout à l’honneur des députés ayant travaillé à ces
travaux.
Le rapport du comité citoyen
Toutes ces discussions ont alimenté la réflexion des parlementaires et
des membres du comité citoyen, qui n’ont pas tardé à présenter leurs réflexions
et leurs recommandations. Le rapport de la Commission et celui des membres
du comité citoyen ont été déposés le printemps dernier.
Arriver à faire la synthèse de tous ces débats et à en tirer rapidement
une analyse et une proposition était un défi de taille, que les membres
du comité citoyen ont relevé de façon remarquable. Le 21 avril 2006, les
six membres majoritaires du comité citoyen déposaient un rapport couvrant
l’ensemble des questions soulevées dans l’avant-projet de loi et plusieurs
autres sujets discutés lors des consultations de la Commission spéciale.
Dans ce rapport majoritaire, le comité appuie un mode de scrutin mixte
compensatoire, mais n’adhère pas à la proposition de l’avant-projet de
loi. À la différence de la proposition du gouvernement, leur recommandation
aurait notamment comme attributs :
- une compensation nationale (c’est-à-dire à l’échelle de l’ensemble du Québec
plutôt que de districts régionaux);
- un seuil national de 5 % des votes recueillis pour qu’un parti politique
puisse participer à la distribution de sièges à la proportionnelle;
- après le calcul de la compensation nationale, une distribution des sièges
à la proportionnelle à partir de listes régionales;
- la possibilité d’exprimer deux votes distincts.
Ces éléments ne représentent qu’une part bien mince du contenu du rapport
du comité citoyen. La production de ce rapport représente un véritable
tour de force : dans des délais très serrés, le comité a présenté un rapport
substantiel, complet et comprenant plusieurs idées originales qui témoignent
d’un effort sérieux d’analyse et de synthèse des divers témoignages. Ainsi,
les observations du comité touchent également aux modalités d’exercice
du droit de vote et à des enjeux comme les gouvernements de coalition,
la représentation des femmes et des groupes minoritaires, la participation
politique des jeunes, le vote électronique et le financement des dépenses
électorales.
La Commission ne peut que tirer un bilan positif de la participation à
ses travaux de ces hommes et de ces femmes de tous les milieux et de toutes
les générations qui ont accepté de consacrer plusieurs semaines de leur
vie, loin de leur famille, de leur travail et de leurs activités habituelles,
pour contribuer à faire progresser de façon probante la réflexion sur nos
institutions démocratiques. Les membres de la Commission ont beaucoup apprécié
l’engagement et la détermination de toutes ces personnes. Ils ont apprécié
les échanges qu’ils ont eus avec eux et leurs interventions toujours inspirées.
De plus, les conclusions de leur rapport ont offert un éclairage fort utile
à la réflexion des parlementaires, un éclairage qui n’a pas été ignoré
lors de la rédaction du rapport final de la Commission.
D’un autre côté, l’expérience fut sans nul doute enrichissante pour ces
citoyens qui ont pu notamment vivre de près l’un des aspects les plus exigeants
et peut-être les moins connus du rôle de député, soit le travail en commission
parlementaire.
L’avenir de notre démocratie repose, entre autres, sur une participation
accrue des électeurs au processus décisionnel et sur un rapprochement entre
l’institution parlementaire et les citoyens. Plusieurs avenues s’offrent
à nos parlements en ce sens. Chose certaine, cette expérience inédite et
fort originale de création d’un comité de citoyens accompagnant les parlementaires
dans leurs travaux mériterait sans doute d’être répétée.
Le rapport de la Commission
Pour leur part, les députés membres de la Commission ont publié leur rapport
final le printemps dernier, en deux volets. Le 25 avril, ils ont présenté
la première tranche du rapport, portant sur les questions relatives à l’exercice
du droit de vote et adoptée à l’unanimité. Le 31 mai, ils ont déposé la
seconde partie, concernant le mode de scrutin et la représentation des
femmes et des minorités ethnoculturelles.
Dans la première partie du rapport, les députés recommandent notamment
l’adoption de mesures destinées à faciliter le processus de révision de
la liste électorale et à rendre plus accessible le vote par anticipation.
Le 11 mai, le ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques,
M. Benoît Pelletier, a présenté le projet de loi 22 modifiant la
Loi électorale
pour favoriser l’exercice du droit de vote. Ce projet de loi a été adopté
le 14 juin, à l’unanimité.
Dans la deuxième partie du rapport, les députés recommandent que le mode
de scrutin « soit réformé et modernisé », tout en adoptant une position prudente.
Ainsi, ils s’entendent pour demander qu’un nouveau mode de scrutin « prenne
davantage en considération la pluralité des expressions politiques » et
« tende vers l’application du principe de l’égalité des voix ». Les députés
soulignent également la nécessité que ce nouveau système « respecte la représentativité
des régions ». De plus, à la lumière des nombreuses suggestions formulées
lors de la consultation, ils prennent une certaine distance par rapport
à la proposition de mode de scrutin de l’avant-projet de loi, estimant
que les modalités de cette proposition ne doivent pas être « intégralement
retenues ».
En outre, les membres de la Commission réitèrent leur allégeance au parlementarisme
britannique. Ils manifestent ainsi leur attachement « au passé institutionnel
de notre système parlementaire » et souhaitent qu’un nouveau mode de scrutin
« en conserve les éléments positifs ». En ce sens, ils veulent qu’un nouveau
système « soit pensé dans l’optique du maintien de la continuité et de la
stabilité gouvernementale » et que toute proposition de changement « conserve
un système de circonscriptions et introduise des éléments de proportionnelle ».
Ces propositions vont donc dans le sens d’un mode mixte compensatoire,
dont les caractéristiques différeraient toutefois du modèle décrit dans
l’avant-projet de loi.
Les députés se prononcent également sur le nombre de sièges au Parlement
québécois. Ainsi, ils suggèrent de « considérer la possibilité d’une augmentation
justifiée du nombre de députés à l’Assemblée nationale pour respecter le
poids politique des régions et le principe de l’égalité des votes ». Il
faut en effet être conscient du fait que, dans un système mixte compensatoire,
la recherche d’une répartition proportionnelle des sièges peut parfois
nécessiter que le nombre de sièges soit ajusté, et c’est ce dont les députés
prennent acte.
Quant aux mesures visant les femmes et les minorités, la Commission spéciale
demande le maintien de « l’engagement envers l’égalité de la représentation
des femmes à l’Assemblée nationale » et de « l’engagement envers l’équité
de la représentation des minorités ethnoculturelles ». De plus, si le gouvernement
devait mettre en place de telles mesures, la Commission recommande « que
tous les calculs de mesures incitatives se fassent sur la base des élus »
plutôt que sur la base des candidats. La Commission va ici dans le même
sens que le comité citoyen.
D’autre part, les membres de la Commission, comme le comité citoyen, ont
souligné la difficulté de définir le concept de minorité ethnoculturelle
et, partant, d’appliquer des mesures incitatives visant la représentation
des membres des minorités à l’Assemblée nationale. L’identification à une
communauté culturelle doit-elle se faire sur une base volontaire? Doit-on
prendre en compte des critères linguistiques? Doit-on se limiter aux minorités
dites « visibles » et aux immigrants de première génération?
Néanmoins, les membres de la Commission sont d’avis que l’objectif de l’avant-projet
de loi d’assurer une meilleure représentation des minorités doit être poursuivi.
Conclusion
Est-ce le Québec qui, au XXIe siècle, adoptera le premier une réforme du
mode de scrutin au Canada? On en saura plus dans quelques mois et le débat
est loin d’être clos. Les parlementaires québécois ont en tout cas démontré
un vif intérêt pour la question et, au-delà des considérations partisanes,
ils ont démontré beaucoup d’ouverture aux points de vue de leurs concitoyens
sur cette question.
Du reste, à travers toutes les propositions discutées chez nous depuis
plus de trente ans, plusieurs constats demeurent, plus particulièrement
la nécessité d’associer d’éventuelles élections à la proportionnelle à
la prise en compte des différentes réalités régionales du Québec. Si l’expérience
sans précédent de la Commission spéciale sur la Loi électorale doit mener
à une réforme du mode de scrutin, il semble en tout cas qu’un système
mixte compensatoire, que ce soit où non selon les modalités proposées dans
l’avant-projet de loi, soit une voie à considérer sérieusement dans le
contexte québécois. C’est du moins la tendance qui apparaît se dégager
des nombreuses interventions entendues par les membres de la Commission
et par le comité citoyen.
Dans le choix d’un mode de scrutin, les critères fondamentaux sur lesquels
s’entendent aussi bien le comité citoyen, les députés membres de la Commission
que la plupart des personnes et groupes qui ont été entendus semblent être
d’associer une meilleure représentativité des choix des électeurs à une
juste représentation des différentes régions du Québec, ainsi que le maintien
d’un lien privilégié entre le député et ses commettants. Tous souhaitent
que le Québec ajuste son système électoral aux réalités du XXIe siècle,
sans pour autant négliger les avantages du régime politique qui est celui
du Québec depuis plus de 200 ans.
Le Québec a déjà montré dans le passé qu’il pouvait contribuer à la définition
de nouvelles normes en matière d’institutions démocratiques, en adoptant
notamment une législation novatrice sur le financement électoral sous le
gouvernement de René Lévesque. L’actuel ministre délégué à la Réforme des
institutions démocratiques, M. Benoît Pelletier, a déclaré qu’il présenterait
un projet de loi cet automne sur le mode de scrutin et sur les mesures
destinées à améliorer la représentation des femmes et des minorités ethnoculturelles.
Il ne fait pas de doute que ce texte législatif suscitera un vif intérêt
de la part de tous les citoyens qui suivent au Canada l’évolution des projets
de réforme des institutions démocratiques.
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