Sur les rayons

Just Trust Us : The Erosion of Accountability in Canada, par J. Patrick Boyer, Breakout Educational Network, en collaboration avec Dundurn Press, Toronto, 2003.

Les anciens députés constituent une ressource exceptionnelle pour l’étude du régime parlementaire. Ils ont à nous offrir une expérience pratique, plutôt que théorique. Contrairement aux fonctionnaires de carrière, ils portent les marques des batailles électorales et comprennent le rôle de la politique partisane. Même ceux qui ont goûté à la défaite demeurent moins cyniques que le journaliste ou le commentateur télé typique.

Patrick Boyer est cet ancien député progressiste-conservateur qui a siégé à la Chambre des communes de 1984 à 1992, période au cours de laquelle il a été président de comité et il a exercé les fonctions de secrétaire parlementaire. Avant son élection à la Chambre, il avait beaucoup écrit, surtout sur la loi électorale. Depuis son retour à la vie privée, il a poursuivi sa réflexion sur la politique gouvernementale, en tant que consultant, professeur et auteur.

Le présent ouvrage fait suite au travail qu’il a accompli pour le compte de la « commission royale parallèle », groupe autoproclamé de citoyens inquiets à qui on doit 16 livres et plusieurs heures de productions documentaires pour la télévision sur ce qui leur apparaît comme les principaux enjeux au Canada en ce début de siècle.

Si le gouvernement responsable constitue l’essence même du régime parlementaire, la reddition de comptes représente le ciment qui tient en place tout le système. Au dire de l’auteur, la « reddition de comptes est une quête éthique et un impératif social avant même d’être une doctrine politique » (p. 151). Ce livre a pour but d’amorcer une réflexion et d’amener les gens à repenser « à la façon dont nos vénérables institutions et pratiques mises en place pour faire respecter l’obligation de rendre compte ont d’abord perdu leur raison d’être, avant de sombrer dans l’irresponsabilité » (p. 25).

On connaît bien les symptômes du malaise qui se manifeste actuellement. Notons parmi eux la baisse de la participation électorale, l’essor de l’économie clandestine, le sentiment d’impuissance au sein de la population canadienne et, bien sûr, le désenchantement de nombreux députés, qui s’aperçoivent qu’ils ne sont rien de plus que des machines à voter pour le parti.

« J’ai trouvé qu’il allait de soi que tout un groupe de citoyens envoie à Ottawa, pour les représenter, quelqu’un qui éprouve les mêmes sentiments d’impuissance et d’inefficacité qu’eux. Peut-être est-ce vraiment ce qu’on entend par démocratie représentative! », d’indiquer M. Boyer (p.29).

Ce dernier ne se contente pas de la litanie habituelle de plaintes et il évoque des facteurs institutionnels et culturels pour expliquer la réticence de plus en plus vive au sein de la population à donner son accord au gouvernement et l’abdication, par le Parlement, du rôle important qui lui est dévolu de demander des comptes à ceux qui détiennent les clés du pouvoir.

Le premier problème d’ordre institutionnel auquel on se heurte est la façon dont les exigences de la société moderne ont bouleversé la répartition traditionnelle des pouvoirs, selon la Constitution. Étant donné qu’aucun gouvernement n’assume seul l’entière responsabilité des soins de santé, de l’environnement, de l’agriculture, de l’éducation, de l’infrastructure et d’autres secteurs, et vu le nombre de mécanismes intergouvernementaux qui existent à l’heure actuelle, il est devenu de plus en plus difficile d’identifier des responsables qui pourraient rendre des comptes, et on ne doit pas s’étonner que beaucoup aient renoncé à essayer de trouver justement des responsables.

Un autre problème institutionnel, beaucoup moins grand mais quand même important, est le changement apporté en 1969 aux procédures de la Chambre des communes, qui faisait en sorte que le Parlement n’était plus tenu d’approuver les prévisions de dépenses du gouvernement, celles-ci étant réputées adoptées en juin, même à défaut d’un examen préalable par le Parlement. Cela apparaissait comme une bonne idée au départ, puisqu’on avait ajouté d’autres mécanismes pour pallier l’absence d’un examen attentif au Parlement. Mais même les plus ardents défenseurs à l’origine de ce changement semblent maintenant généralement d’accord pour dire que ce dernier aurait tourné en véritable farce la fonction d’approbation parlementaire. On peut comprendre le gouvernement de ne pas vouloir que le Parlement bloque les dépenses salariales, comme ce fut le cas dans les années 1960, et les députés de ne pas vouloir passer l’été à Ottawa pour débattre des prévisions de dépenses. Mais « personne ne semble avoir pensé à changer l’exercice financier du gouvernement, de telle sorte que le Parlement puisse débattre à loisir des dépenses pendant les longs mois d’hiver plutôt que pendant les quelques mois de chaleur dont nous pouvons jouir dans l’année »  (p. 64). L’économie keynésienne, qui justifie un excédent de dépenses en période de récession, figure au nombre des facteurs non institutionnels responsables du dépérissement observé au chapitre de la reddition de comptes. En l’absence de la discipline imposée par l’idée que le gouvernement, comme tout citoyen, doit vivre selon ses moyens, il n’y a guère de raison de se soucier d’avoir des budgets équilibrés, et le besoin de reddition de comptes s’en trouve nettement atténué.

Le recours aux « mécanismes de régie déléguée » pour constituer des organismes exerçant le pouvoir discrétionnaire de redistribuer les fonds publics est également préjudiciable au concept de reddition de comptes. Les gouvernements sont passés maîtres dans l’art de la comptabilité créative, minant ainsi le sentiment de confiance à la base de l’obligation de rendre compte. En  effet, les comptes publics et les prévisions de dépenses, que pouvait facilement comprendre  dans les années 40 et 50 toute personne capable de lire un budget familial, sont souvent aujourd’hui indéchiffrables même pour des comptables agréés chevronnés (p. 65).

M. Boyer nous présente dans son livre une analyse réfléchie et troublante de la situation dans laquelle se trouve actuellement le gouvernement canadien. Il serait facile d’y voir une attaque voilée des conservateurs à l’endroit du  gouvernement libéral de Jean Chrétien, mais ce ne serait pas juste. L’auteur s’en prend évidemment à de nombreuses politiques du présent  gouvernement, mais ses critiques portent sur les administrations tant conservatrices que libérales qui se sont succédé au cours des 50 dernières années.

Il est un peu frustrant de constater qu’il évite d’aborder les conséquences logiques de son analyse. Ainsi, après avoir démontré à quel point les chevauchements intergouvernementaux nuisent à la reddition de comptes, ne conviendrait-il pas de remettre en question le fédéralisme? Combien de temps encore devra-t-on garder foi en une constitution datant du XIXe siècle et des institutions conçues à une époque bien différente?

M. Boyer réclame plus de pouvoirs pour les provinces, ce qui constituerait certainement une option à envisager. Mais si on cherche vraiment à accentuer la reddition de comptes, une autre solution serait d’instaurer un seul ordre de gouvernement. Voilà qui réglerait assurément le problème de la confusion au chapitre des responsabilités que l’auteur a exposé de façon si éloquente. On pourrait aussi songer à adopter un système simplifié, composé uniquement d’un gouvernement national et d’administrations municipales, ou reposant sur des arrangements confédéraux comme le proposent de temps en temps les gouvernements du Québec.

M. Boyer n’insiste pas suffisamment sur la mondialisation comme raison possible de la diminution de la reddition de comptes. S’il y a fléchissement de la participation électorale, si les jeunes se désintéressent de la politique, si les fraudes fiscales sont à la hausse, si l’image de nos politiciens a atteint un creux historique, c’est peut-être que les gens ont l’impression que les décisions qui touchent leurs vies ne sont plus du ressort des gouvernements ou des parlementaires qu’ils élisent.

Il faudra étudier la question de l’interdépendance et de l’intégration continentales si on veut trouver des explications à la dégradation de la reddition de comptes. M. Boyer s’attaque à ce qu’il appelle la « fausse interdépendance », en donnant pour exemples les subventions accordées à des industries inefficientes et les indemnités illimitées offertes aux pêcheurs. Il présente des arguments convaincants pour dénoncer le préjudice causé par ces mesures au concept de reddition de comptes. Cependant, rien n’indique qu’il veuille reconsidérer notre engagement à l’égard du libre-échange et de l’intégration qui, comme le fédéralisme, a été élevé au rang de dogme.

Si on veut persister dans la voie de l’intégration économique à l’échelle continentale, on aura certainement besoin d’institutions politiques où l’on observe un certain degré de reddition de  comptes. Autrement, on devrait envisager de promouvoir l’autonomie plutôt que l’intégration dans le cadre de nos politiques gouvernementales, en gardant à l’esprit que l’autonomie totale, tout comme l’intégration totale, n’est ni possible ni souhaitable.

La réflexion de M. Boyer sur la politique gouvernementale ne se termine pas avec ce livre, et nous espérons que certaines questions plus vastes qui en découlent seront examinées dans des ouvrages subséquents.

Gary Levy
Directeur
Revue parlementaire canadienne

Autres livres reçus

La Procédure parlementaire, 2^e édition, sous la direction de François Côté, Québec, Assemblée nationale du Québec, 2003, 715 pages.

Protége la démocratie canadienne : le Sénat en vérité, par le sénateur Serge Joyal, Centre canadien de gestion, McGill-Queen’s University Press, Montréal et Kingston, 2003, 391p.

The Canadian Senate in Bicameral Perspective, David E. Smith, University of Toronto Press, Toronto, Buffalo, London, 2003, 263p.

New Trends in Canadian Federalism, Second Edition, par François Rocher et Miriam Smith, Broadview Press, Toronto, 2003, 399p.