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Derek Lee
En décembre 2007, la Chambre des communes canadienne a dû traiter d'une
question de privilège concernant son pouvoir de convoquer des personnes
et d'exiger la production de documents et de dossiers. Le Comité permanent
de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels
et de l'éthique étudiait une question d'éthique après qu'on a appris qu'un
ancien député et premier ministre avait reçu d'importants paiements en
espèces d'un individu à la fin de son mandat, il y a environ 15 ans. Le
Comité voulait que l'ex-député et le témoin en question, Karlheinz Schreiber,
comparaissent tous les deux devant lui à l'occasion d'audiences publiques.
Après l'adoption des motions voulues, le greffier du Comité leur a envoyé
des invitations et ordonné de se présenter (sous forme d'assignation à
témoigner). Les deux hommes ont accepté de comparaître (après en avoir
discuté avec leurs avocats et conseillers), mais le fait que M. Schreiber
était incarcéré dans une prison provinciale à ce moment-là en raison d'une
ordonnance d'extradition fédérale semblait compliquer les dispositions
à prendre pour sa comparution. Par ailleurs, on croyait que son expulsion
vers un État d'outre-mer où le Comité n'avait pas compétence était imminente.
Le présent article soulève certaines inquiétudes quant aux conséquences
involontaires possibles de la procédure utilisée dans le cas de M. Schreiber.
Le pouvoir de convoquer des personnes et d'exiger la production de documents
et de dossiers qui ressemble à l'assignation à comparaître dans la procédure
civile est un des privilèges incontestés du Parlement qui est reconfirmé
à chaque nouvelle législature lors des délibérations sur le discours du
Trône. Son origine remonte à des centaines d'années1, mais, comme une grande
partie de la common law et des usages parlementai res britanniques, ce
privilège n'a pas été codifié. À la Chambre des communes canadienne, ce
pouvoir est accordé sans restriction à chacun des comités permanents par
l'article 108 du Règlement (à moins que la Chambre en décide autrement).
Toutefois, les comités n'ont à peu près jamais besoin d'exercer ce pouvoir
officiel lors de leurs travaux, puisque les témoins comparaissent habituellement
devant eux après y avoir été invités ou qu'on leur a demandé. La Chambre
elle-même l'exerce rarement. On peut donc comprendre qu'un pouvoir aussi
grand, qui n'est pas codifié et qui est rarement exercé puisse facilement
prêter à confusion.
Plusieurs facteurs obligeaient réellement le Comité à agir rapidement,
notamment l'expulsion probable de Karlheinz Schreiber, qui faisait l'objet
d'une procédure d'extradition. En effet, à 400 kilomètres de distance, à
Toronto, les autorités de la prison où il était incarcéré s'estimaient
tenues d'exécuter l'ordonnance judiciaire et ne savaient vraiment pas à
quel point l'ordre du Comité était important et qu'il avait priorité sur
tout autre document. Face à cette situation complexe, le Comité a décidé
de recourir à un « mandat du président » pour essayer de lever, dans une
certaine mesure, l'incertitude quant à son autorité. Pour ce faire, le
Comité a présenté une demande en ce sens dans un rapport que la Chambre
a adopté, ce qui a permis au président de préparer le document et de l'envoyer
aux personnes concernées. Un mandat du président est considéré comme un
document « facilitateur » qui exprime la volonté de la Chambre et du président
agissant en son nom, et qui s'adresse aux parties intéressées. Vu que le
Comité a fait valider son ordre par la Chambre, les questions juridiques
complexes se sont clarifiées d'elles-mêmes (le fait que M. Schreiber semblait
vouloir comparaître a aussi aidé, dans une certaine mesure). Le témoin
a donc comparu conformément à l'ordre qui lui avait été donné, alors qu'il
était toujours incarcéré et visé par une procédure d'extradition.
La décision du Comité (de recourir à un mandat du président) soulève peut-être
un problème de fond réel qui n'a pas encore été étudié publiquement. Même
si ce mandat a été demandé pour renforcer l'ordre que le Comité avait déjà
transmis, et ce, pour clarifier des questions de compétence complexes,
cette façon de procéder a pu entraîner deux graves conséquences imprévues.
Premièrement, la demande et l'utilisation du mandat ont peut-être donné
l'impression à la population qu'à lui seul, l'ordre du Comité était sans
valeur, inefficace ou inexécutable. Si cette perception est le moindrement
confirmée au Parlement ou dans la population en général, il y a lieu de
s'inquiéter qu'on ne respecte pas dorénavant les ordres des comités concernant
leur pouvoir de convoquer des personnes et d'exiger la production de documents
et de dossiers. N'oublions pas que la Chambre délègue ce pouvoir aux comités
sans restriction, de sorte que les ordres donnés en vertu de ce pouvoir
ont, sur le plan juridique, le même poids qu'un ordre semblable de la Chambre.
De surcroît, parce que la procédure relative à l'exercice de ce pouvoir
n'est pas codifiée, un seul abus ou une seule erreur à ce chapitre risquerait
de devenir un précédent sur lequel s'appuierait2 désormais la Chambre ou
la population. Si on invoquait la décision du Comité en l'isolant de son
contexte, on pourrait possiblement miner, aux yeux de la population, l'autorité
ou le poids des ordres futurs des comités concernant la convocation de
personnes ou la production de documents ou de dossiers.
Deuxièmement, la décision rapide du Comité de recourir à la Chambre pour
obtenir un mandat du président a été prise dans le contexte d'un « gouvernement
minoritaire ». Les députés de l'opposition étaient majoritaires tant au
sein du Comité qu'à la Chambre et, grâce à la collaboration de leurs partis,
ils ont réussi à surmonter la résistance possible des députés ministériels
et rapidement obtenu un ordre de la Chambre autorisant le président à agir.
Il est loin d'être certain qu'un gouvernement majoritaire aurait collaboré
de la même façon et acquiescé à la demande du Comité aussi rapidement.
Bref, il ne sera pas toujours aussi facile d'obtenir un mandat du président,
et cette mesure ne devrait donc pas être considérée comme une composante
normale des ordres des comités concernant la convocation des personnes
ou la production de documents ou de dossiers.
Il serait peut-être utile de souligner que, si un témoin refusait d'obéir
à un ordre de comparution de la Chambre ou d'un comité, ce refus serait
probablement considéré comme un outrage, et qu'il faudrait, dans les deux
cas, que la Chambre en soit saisie pour prendre des mesures. L'exécution
des ordres de la Chambre et des comités (outrage, arrestation, etc.) demeure
du ressort de la Chambre et n'a pas été déléguée aux comités permanents.
Il est clair qu'il est impossible de réduire l'ensemble des privilèges
parlementaires prévus par la Constitution à moins que la Chambre décide
de les changer, mais il est probablement vrai aussi que la Chambre pourrait,
au fil du temps, réduire l'étendue et l'usage de ces privilèges à coup
de précédents. Ainsi, dans ce contexte, la pertinence des procédures parlementaires
à venir pourrait dépendre de la pertinence des procédures suivies au cours
de la présente législature. Dans le dossier qui nous intéresse ici, le
Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements
personnels et de l'éthique a agi convenablement et selon les règles, a
respecté les témoins et bien servi les intérêts du public et du Parlement.
On ne devrait toutefois pas considérer que sa décision de demander l'aide
du président dans le cas du témoin Karlheinz Schreiber a sapé de quelque
façon que ce soit la validité de son ordre initial, mais plutôt qu'elle
a aidé à clarifier la situation complexe dans laquelle se trouvait le Comité
en raison d'un conflit de compétence avec les autorités responsables de
l'incarcération de M. Schreiber et du peu de temps dont le Comité disposait
pour agir.
Notes
1. « Les privilèges de la Chambre dont il s'agit dans l'enquête devant la
Cour sont incontestables, parce que, premièrement, la Chambre en question,
qui constitue le grand jury de la nation, a le pouvoir d'entreprendre des
enquêtes, de citer des témoins à comparaître et, en cas de désobéissance
à cet ordre, [&] de les faire arrêter et comparaître devant elle pour les
interroger; et, deuxièmement, s'il y a accusation d'outrage ou d'atteinte
au privilège, et qu'elle ordonne à l'accusé de comparaître devant elle
afin de répondre à cette accusation et que celui-ci désobéit volontairement
à cet ordre, la Chambre a incontestablement le pouvoir de le faire arrêter
et comparaître devant elle pour répondre à l'accusation qui pèse sur lui;
en outre, il incombe à la Chambre, et à elle seule, de décider à quel moment
l'un ou l'autre de ces pouvoirs doit être exercé. » Gosset v. Howard (1847)(Court
of the Exchequer) 10 Q.B. 411, p. 451.
2. On se rappelle le cas du député comparaissant à la barre de la Chambre
des communes canadienne « en 1992 » et réprimandé pour avoir tenté de prendre
la Masse à la fin d'une séance. Toutefois, selon les usages parlementaires,
il est clair que les députés doivent « se tenir debout à leur place » lorsqu'ils
font l'objet de mesures disciplinaires et que seuls les membres du public
comparaissent à la barre. Compte tenu de la rareté de tels événements,
on doit se demander si cette procédure erronée servira de précédent lorsque
la Chambre des communes du Canada devra, un jour, punir un autre député
(voir Débats, 31 octobre 1991, p. 4309).
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