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Marie Bountrogianni, députée provinciale; Gary Mar, député provincial; Benoît Pelletier, député provincial
Le 30 mai 2006, le gouvernement a présenté le projet de loi S-4, qui limiterait
à 8 ans le mandat des nouveaux sénateurs, en remplacement de la disposition
actuelle, qui prévoit que les sénateurs demeurent en fonction jusqu'à l'âge
de 75 ans. Un comité sénatorial spécial, présidé par les sénateurs Dan
Hays et David Angus, a été créé en juin suivant pour étudier le projet
de loi, de même qu'une motion des sénateurs Jack Austin et Lowell Murray
qui vise à accroître la représentation de l'Ouest canadien. Le 7 septembre,
le premier ministre Stephen Harper a témoigné devant le Comité spécial.
C'était la première fois qu'un premier ministre en exercice comparaissait
devant un comité sénatorial. Par la suite, des ministres de trois provinces
sont venus présenter au Comité leur point de vue sur la réforme du Sénat :
Gary Mar, ministre des Relations internationales et intergouvernementales
de l'Alberta, Marie Bountrogianni, ministre des Affaires intergouvernementales
et ministre responsable du Renouveau démocratique de l'Ontario, et Benoît
Pelletier, ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes
du Québec. Suivent des extraits de leur témoignage devant le Comité sénatorial.
Gary Mar Alberta (le 19 septembre 2006) : La position de l'Alberta est très
claire. Depuis plus d'un quart de siècle, nous appuyons la réforme du Sénat.
Au fil de ces années, de nombreux comités, rapports et documents ont été
consacrés à ce sujet. Quasiment tous sont parvenus à la même conclusion,
soit que le Sénat du Canada doit être réformé.
Les Albertains et les Albertaines veulent un sénat selon la proposition
« des trois e », c'est-à-dire un sénat élu, avec une représentation égale
des provinces et des pouvoirs efficaces pour s'acquitter de son mandat
historique, qui est de représenter les intérêts des provinces. Cette position
a sa source dans la recommandation du comité spécial de l'Alberta sur la
réforme du Sénat. En 1985, tous les partis de l'Assemblée législative de
l'Alberta ont approuvé les recommandations du comité. À deux autres reprises,
en 1987 et en 2002, l'Assemblée législative a avalisé les recommandations
du comité. De nos jours, les Albertains veulent et appuient encore vivement
une vaste réforme du Sénat.
En juin 1989, l'Alberta a adopté une mesure importante pour favoriser la
réforme du Sénat quand le gouvernement de l'Alberta a proposé le Senatorial
Selection Act. Cette loi permet à notre province de procéder à l'élection
de candidats au Sénat afin que la population albertaine puisse choisir
démocratiquement ses représentants au Sénat. Jusqu'ici, trois de ces élections
au Sénat ont eu lieu, soit en 1989, 1998 et, plus récemment, en 2004. En
vertu de la loi, ce sont les Albertains et les Albertaines qui choisissent
des candidats de toute la province, qu'ils soient indépendants ou membres
de partis politiques provinciaux enregistrés, qui pourront les représenter
au Sénat. La liste des élus est remise au premier ministre, dans l'espoir
que ces candidats seront invités à combler les sièges sénatoriaux de l'Alberta
qui sont devenus vacants.
En 1990, le gouvernement fédéral conservateur du premier ministre Brian
Mulroney a nommé le premier candidat au Sénat élu par l'Alberta, Stan Waters.
Les gouvernements libéraux fédéraux suivants n'ont nommé personne de la
liste de candidats au Sénat. Actuellement, cette liste de l'Alberta comporte
quatre noms de candidats au Sénat, tous élus lors des élections tenues
le 22 novembre 2004. En dépit du fait que trois sièges de l'Alberta ont
été libérés après leur élection, aucun d'eux n'a été nommé au Sénat. Au
lieu de cela, les sièges vacants ont été comblés par des non élus, le 24
mars 2005.
L'Alberta est convaincue de l'absolue nécessité de réformer le Sénat canadien,
et continue d'appuyer une refonte constitutionnelle fondamentale pour créer
une chambre haute selon la proposition « des trois e » qui donne corps aux
trois principes clés suivants.
(L'hon. Gary
Mar)
Le premier principe est celui de la représentation égale de chaque province
au Sénat. Ce que l'on oublie parfois, ou que l'on ne saisit pas facilement,
c'est que, dans un régime parlementaire fédéral, les fonctions de représentation
du Sénat et de la Chambre des communes sont censées être très différentes.
La Chambre des communes, fondée sur une représentation par la population,
illustre le principe démocratique. Le Sénat, fondé sur la représentation
de chaque région du pays, doit illustrer l'élément fédéral. Ensemble, les
deux chambres reflètent la volonté nationale. Cette structure est voulue
ainsi pour assurer une expression appropriée de la démocratie et du fédéralisme.
Certains membres de la fédération qui possèdent de vastes populations disposent
d'une majorité de représentants à la Chambre des communes et leurs intérêts
sont reflétés en conséquence. En même temps, avec une chambre haute forte
où chaque membre de la fédération est représenté également, on fait en
sorte que les intérêts des plus petits membres ne sont pas laissés pour
compte ou éclipsés par ceux de la majorité écrasante. Cette chambre haute
s'avère un rouage essentiel d'une fédération qui fonctionne bien, particulièrement
quand elle est aussi vaste que le Canada, où les priorités, les besoins,
les objectifs et les intérêts varient largement d'une province à l'autre.
Un grand érudit, K.C. Wheare, a écrit :
Les États peuvent être réticents à s'intégrer à une union fédérale à moins
d'avoir la garantie de mesures de sauvegarde, dans une chambre de l'assemblée
législative, contre un écrasement par les membres de cette union qui sont
plus peuplés [...] Une représentation équitable au Sénat donne une espèce
d'assurance aux plus petits États que les pouvoirs qui ont été attribués
exclusivement au gouvernement fédéral ne seront pas exercés, en règle générale,
dans l'intérêt de quelques États seulement. À moins qu'il y règne ce sentiment
de sécurité et à moins d'un mécanisme régulateur et de restrictions qu'une
telle deuxième chambre suppose, il pourrait être impossible de créer une
fédération ou d'assurer son fonctionnement efficace.
La majorité des fédérations du globe sont dotées de chambres hautes avec
une représentation équitable pour chacune de ses éléments constituants.
Par exemple, en Australie, chaque État, quelle que soit sa population,
est représenté par six sénateurs. La Chambre haute du Mexique est composée
de trois sénateurs de chaque État.
À l'époque de la Confédération, sir John A. Macdonald a reconnu la nécessité
de l'égalité au Sénat du Canada. Il a dit :
Afin de protéger les intérêts locaux et d'empêcher des jalousies régionales,
on a jugé nécessaire que les trois grandes divisions qui composent l'Amérique
du Nord britannique soient représentées à la Chambre haute en fonction
du principe de l'égalité.
Bien que le concept de l'égalité ait été adopté, son application a malheureusement
été imparfaite : un nombre égal de sénateurs a été attribué à chaque région
du Canada plutôt qu'à chaque province. Peut-être cette formule était-elle
justifiable en 1867, par le fait que chaque région aurait eu des intérêts
similaires qui nécessitent d'être protégés et représentés.
En 2006, toutefois, cette répartition ne reflète pas le caractère moderne
du Canada. Chaque province a évolué à sa manière propre, et possède des
priorités, des intérêts, des préoccupations et des buts qui lui sont uniques.
C'est pourquoi chaque province devrait avoir ses propres représentants
au Sénat.
L'idée n'a rien de nouveau. En 1908 déjà, le premier ministre sir Wilfrid
Laurier revendiquait la représentation égale des provinces au Sénat. Il
a déclaré :
J'insiste pour que toutes les provinces soient représentées par un nombre
égal de sénateurs, qu'elles soient traitées sur un pied d'égalité au Sénat
et que, grandes ou petites, elles puissent se prononcer sur les projets
de loi, non pas en fonction de la taille de leur population, mais bien
comme entité provinciale.
Si le Sénat veut traduire la véritable volonté nationale, alors le principe
d'égalité qui y existe actuellement doit être élargi, de la notion archaïque
de régions à la réalité moderne des provinces.
Le deuxième principe clé de l'Alberta est que les membres du Sénat du Canada
doivent être élus. Il est évident qu'un des principes fondamentaux de la
démocratie est que le gouvernement doit être responsable devant ses citoyens.
Ces derniers devraient pouvoir choisir leurs représentants et de leur demander
des comptes au moyen d'élections libres et régulières. Le Sénat actuel
ne reflète pas ces idéaux démocratiques fondamentaux.
Cette absence de fondement démocratique fait obstacle à la capacité du
Sénat de pleinement s'acquitter de son mandat constitutionnel. Il ne fait
aucun doute dans mon esprit que les sénateurs de notre chambre haute actuelle
prennent très au sérieux leur rôle de réflexion pesée, mais la nature des
attentes modernes est telle que la population canadienne ne juge pas approprié
qu'un organe non élu puisse bloquer, modifier ou juger les objectifs de
la Chambre des communes qui, elle, est élue. Ceci met nos sénateurs, malgré
toute leur bonne volonté, dans une position ce que je qualifierais de très
frustrante.
Il est clair que l'absence de fondement démocratique limite la capacité
du Sénat de s'acquitter de la fonction originale de représentation que
lui assigne notre constitution. Pour la population albertaine, tout cela
plaide en faveur de l'élection des sénateurs par les citoyens.
Les Albertains et les Albertaines exigent le droit d'élire leurs représentants,
y compris leurs sénateurs, et estiment qu'ils devraient le pouvoir. L'Alberta
a fait sa part pour trouver une solution en tenant des élections pour nommer
des candidats au Sénat, afin que ses habitants puissent choisir ceux qu'ils
souhaitent voir les représenter à la Chambre haute. L'Alberta estime que
le reste du pays devrait suivre son exemple pour faire en sorte que les
sénateurs soient élus par les résidants de la province qu'ils représentent.
L'Alberta estime aussi que les élections sénatoriales devraient se tenir
lors d'élections provinciales, et les candidats devraient être indépendants
ou membres d'un parti politique enregistré. C'est essentiel pour que le
Sénat soit ce pour quoi il a été créé, soit un forum représentant les intérêts
provinciaux.
Deux grands enjeux se posent si les élections sénatoriales se déroulent
dans le contexte de processus électoraux fédéraux. Tout d'abord, les candidats
non indépendants devraient être membres de partis politiques enregistrés
à l'échelon fédéral, et y être assujettis, ce qui saperait leurs capacités
de représenter les intérêts de leur province. Deuxièmement, la composition
du Sénat risquerait de devenir le simple écho de la Chambre des communes
plutôt que d'être un organe élu en toute indépendance, dont la composition
et la perspective sont distinctes et différentes. À mon avis, cela serait
contraire à l'esprit et à l'objet du Sénat.
Actuellement, les sénateurs restent en poste jusqu'à l'âge de 75 ans. Pour
beaucoup, cela revient à une nomination à vie, sans même avoir à faire
d'effort pour faire renouveler son mandat, ni avoir à rendre des comptes
à la population. En vertu du système actuel, un sénateur pourrait être
en poste pendant jusqu'à 45 ans, sans même avoir à être évalué par les
citoyens qu'il représente. Les législateurs de la Chambre haute du Canada
devraient se soumettre à une élection à intervalles réguliers, à l'instar
des membres des assemblées législatives provinciales et de la Chambre des
communes. L'Alberta estime que les sénateurs devraient être élus pour un
mandat fixe et défini.
Enfin, en matière de réforme, le troisième principe clé de l'Alberta est
que le Sénat doit être un organe efficace. Si le Sénat veut s'acquitter
du rôle pour lequel il est créé, il doit posséder et être en mesure d'exercer
des pouvoirs législatifs efficaces. Comme on l'a dit plus tôt, le Sénat
a été conçu pour représenter le caractère fédéral du Canada et pour être
un organe de second examen objectif.
Il est important de reconnaître, cependant, que l'efficacité du Sénat dans
la réalisation de son rôle est largement tributaire de sa légitimité aux
yeux du public canadien. Constitutionnellement parlant, il ne fait aucun
doute que le Sénat jouit actuellement d'un pouvoir considérable pour assumer
un rôle dans le processus de passation des lois. Il peut bloquer un projet
de loi adopté par la Chambre des communes ou y opposer son véto. En pratique,
toutefois, le Sénat ne manque quasiment jamais de ratifier les lois dont
le saisit la Chambre des communes.
Les sénateurs, je pense, reconnaissent que les Canadiens ne verraient pas
d'un bon Sil qu'une chambre non élue fasse obstacle à la volonté d'une
chambre élue. Un sénat élu aurait la légitimité voulue pour jouer un rôle
efficace et concret dans le processus parlementaire.
Pour terminer, conformément à la position qu'elle défend depuis longtemps
à l'égard de la réforme du Sénat, l'Alberta assume les positions qui suivent
relativement aux questions qu'examine le Comité sénatorial spécial sur
la réforme du Sénat.
L'Alberta peut appuyer l'objectif du projet de loi S-4 de limiter le mandat
des sénateurs à seulement huit ans.
Comme on l'a dit plus tôt, l'Alberta estime que le mandat des sénateurs,
à l'instar des députés, devrait être de durée limitée pour assurer leur
responsabilisation à l'égard de la population canadienne.
Cependant, l'Alberta estime que le projet de loi ne devrait être qu'un
pas dans le sens d'une réforme plus approfondie de la manière dont les
sénateurs sont choisis.
Des sénateurs nommés unilatéralement par le premier ministre tous les huit
ans ne seraient pas plus démocratiques que ceux qui sont en poste jusqu'à
l'âge de 75 ans.
L'imposition d'un mandat plus court, bien que le concept soit valable,
ne règle pas la question de la composition et de la structure fondamentalement
antidémocratiques du Sénat.
L'Alberta n'appuie pas la motion des sénateurs Murray et Austin. Cette
motion augmenterait la représentation de l'Alberta au Sénat, mais, à mon
avis, elle ne ferait que perpétuer l'iniquité de la composition du Sénat.
L'Alberta estime que, puisque l'objectif de la Chambre est de représenter
les intérêts des provinces, chaque province devrait être représentée également
au Sénat.
Le Canada n'est pas une fédération de régions; c'est une fédération de
provinces. De plus, la distinction archaïque des divisions du Sénat, qui
suit des frontières régionales arbitrairement tracées ne reflète plus les
réalités de notre pays moderne.
Chaque province de notre fédération a évolué et crû de sa façon bien à
elle, et chacune possède des priorités, des objectifs, des intérêts et
des défis qui lui sont propres. C'est pourquoi chaque province a besoin
d'être également représentée au Sénat.
Aux termes de la motion Murray-Austin, les divisions régionales seraient
maintenues et les provinces qui sont plus peuplées continueraient de dominer
le Sénat, qui ne serait encore que l'écho de la Chambre des communes.
Le point de vue de l'Alberta n'a quasiment pas changé depuis un quart de
siècle. La population albertaine appuie vigoureusement la réforme du Sénat,
pour que notre chambre haute soit égale, élue et efficace.
Marie Bountrogianni Ontario (le 21 septembre 2006) : Je suis persuadée que
les membres du Comité l'ont déjà entendu : la réforme du Sénat est pas
une priorité pour l'Ontario, ni pour les 39 p. 100 de Canadiens et Canadiennes
qui vivent dans la province. Parmi toutes les questions névralgiques qui
se posent au pays, les modifications du Sénat ne devraient pas constituer
une haute priorité.
Permettez-moi d'anticiper une question avant que je poursuive mon allocution.
Vous pouvez demander : si l'Ontario déclare que la réforme du Sénat n'est
pas une priorité, pourquoi une ministre a-t-elle consacré une partie de
son emploi du temps à se rendre à Ottawa pour discuter de la question?
La réponse est simple. Nous craignons vraiment que la question de la réforme
du Sénat nous mène sur des chemins inattendus et rouvre des dossiers constitutionnels
qu'il ne convient pas d'aborder de nouveau pour le moment. L'Ontario veut
s'assurer que l'attention des dirigeants du Canada se concentre sur les
bons enjeux. Nous ne pouvons permettre qu'on détourne notre attention sur
des discussions constitutionnelles qui risquent de traîner en longueur
sans apporter d'avantages réels à la population canadienne.
Nous estimons qu'il convient de circonscrire l'objet de notre attention.
En Ontario, nous nous sommes attachés à améliorer les résultats de notre
système d'éducation, de notre système de soins de santé, ainsi que des
domaines de l'emploi, de l'infrastructure, de l'économie et de la prospérité.
Le gouvernement fédéral actuel a aussi reçu des éloges pour son programme
ciblé. Nous aimerions inciter le gouvernement fédéral à privilégier les
priorités de la population canadienne et craignons qu'un débat constitutionnel
sur le Sénat soit une activité qui, en ce moment, ne serait pas très appréciée
par les Canadiens et les Canadiennes.
Débattre l'avenir du Sénat écarte le gouvernement fédéral et les gouvernements
provinciaux de l'étude de besoins plus pressants du Canada, comme la réforme
significative de notre architecture fiscale, la consolidation de l'union
économique et l'investissement dans notre population et notre infrastructure
pour s'assurer que le Canada et ses habitants restent prospères dans une
économie mondiale de plus en plus compétitive.
Une réforme constructive du Sénat nécessite un changement constitutionnel.
À l'heure actuelle, l'Ontario n'appuie pas le réexamen de la Constitution.
(L'hon. Marie Bountrogianni )
Le processus de réforme du Sénat conduit inévitablement à de nouvelles
séries de discussions constitutionnelles, ce qui, de l'avis de l'Ontario,
ne serait pas au mieux des intérêts du Canada. Les pays du monde entier
s'emploient à investir dans leur population et leur infrastructure. Il
nous faut faire de même.
Le projet de loi S-4 semble peut-être constituer une petite étape, mais
le premier ministre du Canada lui-même, répondant à une question posée
par le présent comité a déclaré qu'il « espérait franchement » que ce processus
finirait par « forcer les provinces » à « étudier sérieusement d'autres questions
de la réforme du Sénat » qui nécessitent des modifications constitutionnelles.
Le premier ministre du Canada sera peut-être en faveur d'une discussion
constitutionnelle axée seulement sur le Sénat. Cependant, à mon avis, nous
savons tous et toutes que ces propositions risquent fort de nous mener
sur le chemin emprunté pendant les débats sur l'Accord du lac Meech et
l'Entente de Charlottetown, questions qui ont mobilisé les gouvernements
pendant plus de cinq ans aux dépens d'autres questions. Ces débats constitutionnels
vont diviser la population canadienne en éprouvant énormément le pays.
Le gouvernement de l'Ontario ne tient pas à revivre ces expériences. Nous
incitons le gouvernement fédéral à ne pas s'engager dans cette voie sans
en avoir pleinement évalué toutes les conséquences probables.
Si le gouvernement fédéral insiste pour rouvrir le débat sur la Constitution
au sujet du Sénat, la préférence de l'Ontario serait d'abolir celui-ci.
Dans un autre ordre d'idées, toute réforme conçue pour faire du Sénat un
organisme démocratique plus valable nécessiterait d'y remédier à la sous-représentation
de la population ontarienne. Si l'on veut poursuivre la réforme du Sénat,
il faudra s'attaquer à la question de la sous-représentation des citoyens
et citoyennes de l'Ontario. Élire des sénateurs suivant le système actuel
institutionnaliserait et exacerberait les iniquités qui seraient acceptables
pour un corps nommé faisant fonction de « chambre de réflexion », mais qui
ne le seraient clairement pas dans un organisme qui deviendrait un concurrent
démocratique éventuel de la Chambre des communes.
Dans les réformes proposées, il y aurait une chambre législative qui s'apparenterait
beaucoup à la Chambre des communes, qui disposerait de pouvoirs analogues
et qui serait considérée comme démocratique et légitime tant par l'électorat
que par les sénateurs. Ce serait aussi, toutefois, un organisme où l'Ontario
ne disposerait que de 23 p. 100 des sièges, alors que sa population représente
39 p. 100 de celle du Canada.
Quand on créa le Sénat à l'époque de la Confédération, ce fut d'après des
principes de nomination des sénateurs, de mandat à vie et d'égalité régionale,
plutôt que d'après celui de la représentation selon la population. Il est
clair que toute modification d'un de ces principes constituerait un important
changement par rapport au rôle confié au Sénat celui d'une chambre de
réflexion , et qu'elle nécessiterait une discussion nationale de grande
envergure et l'assentiment du public canadien.
Une fois que le Canada aura élu les sénateurs d'une manière qui s'apparente
beaucoup au mode d'élection des députés de la Chambre des communes et que
les pouvoirs et les responsabilités des deux groupes seront analogues,
il existe un risque très réel d'impasse entre les deux chambres, en particulier
si la composition des deux diffère en matière de partis, comme nous le
voyons si souvent au Congrès des États-Unis. À l'heure actuelle, le Canada
ne possède aucun mécanisme qui permette de lever les impasses. En outre,
les propositions actuelles ne traitent pas du danger que cet état de fait
présente pour l'efficacité du Parlement et du gouvernement.
Nous aimerions aussi avancer que, si le gouvernement fédéral s'intéresse
à une réforme parlementaire et démocratique, il devrait se pencher sur
la question de la sous-représentation, à la Chambre des communes, de la
population canadienne qui vit en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique.
Ce changement a été promis par le parti au pouvoir pendant la dernière
élection. Il s'agit d'une réforme qui ne nécessiterait pas de changement
constitutionnel et qui améliorerait beaucoup la représentation démocratique
au Canada. En conséquence, l'Ontario propose qu'au lieu de réformer le
Sénat, on remédie à cette sous-représentation dans la Chambre des communes,
ce qui constituerait un bien meilleur emploi de temps et d'énergie.
Le gouvernement de l'Ontario croît que tous les Canadiens et toutes les
Canadiennes sont égaux. Nous croyons au principe « Une personne, une voix ».
Nous croyons que l'ensemble de la population canadienne mérite une représentation
égale à la Chambre des communes. Comme nous le savons, les habitants de
l'Ontario, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique sont nettement sous-représentés
à la Chambre des communes et le gouvernement fédéral a promis de s'occuper
de cette question.
Les 106 circonscriptions de l'Ontario, à la Chambre des communes, représentent
juste 34 p. 100 des 308 sièges. Ainsi l'Ontario, qui compte 39 p. 100 de la
population du Canada, est loin de posséder une part équitable des places
à la Chambre des communes.
L'un des principes de la fondation de la Confédération est celui de la
représentation selon la population et d'une distribution proportionnelle
des sièges à la Chambre des communes entre les provinces. Mais, en 1991,
la Commission royale fédérale sur la réforme électorale et le financement
des partis a critiqué la formule alors appliquée pour distribuer les sièges,
en déclarant que cette formule :
modifiait beaucoup le principe de la représentation proportionnelle et
ce, à un point encore jamais vu.
Depuis la publication du rapport de la Commission royale en 1991, il est
survenu deux redistributions qui ont encore réduit la part des sièges des
Communes occupés par l'Ontario par rapport à la proportion de sa population.
Nous nous éloignons de plus en plus du principe « Une personne, une voix ».
La population canadienne qui vit en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique
est de plus en plus sous-représentée à la Chambre des communes. Il en résulte
que les néo-Canadiens et les néo-Canadiennes, les Canadiens et Canadiennes
dont la première langue n'est ni le français, ni l'anglais, et les minorités
visibles sont aussi sous-représentés. Je sais que le gouvernement fédéral
est au courant de la situation et l'Ontario l'incite à s'acquitter de son
engagement pris à l'égard de la population de l'Ontario, de l'Alberta et
de la Colombie-Britannique. Voici une autre citation du rapport de la Commission
royale :
En défavorisant ainsi les provinces dont les populations s'accroissent
plus rapidement que l'ensemble de la population canadienne, elle [la formule]
ne peut que créer des frictions inutiles au sein du pays.
Voici donc notre position globale sur la réforme du Sénat : ce n'est une
priorité ni pour l'Ontario, ni pour sa population. Cela conduit à une réforme
constitutionnelle qui n'est pas dans l'intérêt du pays. L'abolition est
préférable à de tortueuses tentatives visant à dégager un consensus national
sur les réformes. On pourrait procéder à de véritables réformes de la Chambre
des communes qui amélioreraient beaucoup la qualité de notre démocratie,
sans nécessité de changements constitutionnels.
Benoît Pelletier Québec (le 21 septembre 2006) : Pour le gouvernement du
Québec, il n'est pas habituel d'intervenir devant le Parlement fédéral.
Mais il arrive que des circonstances se présentent où il lui paraît nécessaire
de venir y exprimer sa position sur un enjeu d'importance.
Je prends donc la parole, aujourd'hui, au nom du gouvernement du Québec,
parce que les intentions législatives annoncées par le gouvernement fédéral
concernent une institution, le Sénat, dont les dimensions fondamentales
participent des bases mêmes du compromis fédératif.
Il y a beaucoup de valeur dans l'institution parlementaire qu'est le Sénat.
Bien que son apport au processus législatif fédéral soit peu connu, il
demeure un rouage important du système parlementaire canadien. Le gouvernement
du Québec accueille avec ouverture l'idée que l'on veuille moderniser cette
institution.
Votre comité est chargé d'étudier le projet de loi S-4, qui porte sur la
durée du mandat des sénateurs. Ce projet de loi modifie l'article 29 de
la Loi constitutionnelle de 1867 en transformant en un mandat d'une durée
déterminée de 8 ans le mandat viager dont jouissent actuellement les sénateurs
et sénatrices jusqu'à la retraite obligatoire, à l'âge de 75 ans.
Le gouvernement du Québec ne s'objecte pas à cette proposition en tant
que changement limité qui serait apporté au Sénat. Nous croyons cependant
que le nouveau mandat de huit ans ne devrait pas être renouvelable, et
ce, pour assurer l'indépendance des sénateurs par rapport au pouvoir exécutif
fédéral.
Par ailleurs, le gouvernement du Québec n'est pas sans savoir que le projet
de loi S-4 est accompagné de déclarations qui le décrivent, essentiellement,
comme une première étape.
Lors de la présentation du projet de loi, il a été affirmé, par madame
la leader du gouvernement au Sénat, que le projet de loi S-4 marquait un
premier pas important vers la réalisation d'un objectif à plus long terme,
soit celui d'une réforme fondamentale du Sénat.
Nous ne savons pas quels sont les paramètres exacts de ce projet de réforme
fondamentale. Nous comprenons cependant qu'il s'agirait d'une approche
graduelle fait d'un ensemble de propositions. Nous comprenons aussi que
la deuxième étape de cette approche graduelle serait un autre projet de
loi par lequel après la modification de la durée du mandat des sénateurs
le gouvernement fédéral voudrait agir à l'égard de la sélection des sénateurs.
Le premier ministre Harper déclarait en effet devant ce comité, le 7 septembre
dernier, que :
[...] le gouvernement a l'intention de déposer un projet de loi pour créer
un Sénat élu.
Les détails exacts de ce projet de loi ne sont pas encore connus et certaines
déclarations fédérales ont leur part d'ambiguïté quant au mécanisme précis
que l'on songe à mettre en place. Cela dit, l'élection des sénateurs semble
être sérieusement envisagée, et ce, dans la perspective d'un changement
unilatéral.
Cette compétence fédérale unilatérale est, par définition, limitée dans
notre fédéralisme. Cette réalité fut très bien expliquée par la Cour suprême
du Canada dans le Renvoi sur la Chambre haute rendu en décembre 1979. Permettez-moi
de rappeler certains des grands principes qui se dégagent de cet avis,
qui constitue un important jalon de la pensée constitutionnelle canadienne.
La Cour établit, premièrement, le caractère limité de la compétence législative
fédérale sur les institutions, alors prévue par l'ancien paragraphe 91(1)
de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce pouvoir de modification était :
[...] limité à ce qui concerne uniquement le gouvernement fédéral. [Ce
pouvoir] se rapporte à la constitution du gouvernement fédéral dans les
matières qui concernent uniquement ce gouvernement.
La Cour constate, en particulier, que les différents usages auxquels, à
l'époque, avait donné lieu l'exercice de la compétence législative fédérale
sur les institutions, introduite dans la Constitution en 1949, n'avaient
visé que des questions qui n'étaient pas susceptibles d'avoir une répercussion
appréciable sur les relations fédérales-provinciales.
La possibilité d'effets sur les relations fédérales-provinciales est l'une
des prémisses importantes à partir desquelles la Cour dégage un premier
constat, soit le caractère limité du pouvoir fédéral unilatéral. Ces effets,
la Cour ne les envisage pas uniquement du point de vue d'une modification
au partage formel des compétences, mais également en fonction de changements
à la structure institutionnelle par laquelle s'exerce la compétence législative
fédérale globale, compétence d'une grande ampleur et susceptible d'entraîner
des répercussions sur l'autonomie provinciale. Cette structure peut être
en jeu lorsque le Sénat est visé.
Deuxième constat qui se dégage de son avis : les matières qui participent
du compromis fédératif échappent à la compétence fédérale unilatérale.
La Cour suprême établit que le Sénat, dans ses caractéristiques essentielles,
est une composante de ce compromis à l'origine de la fédération canadienne.
Le Québec est d'accord avec ce point de vue.
La Cour montre, en effet, que le Sénat n'est pas simplement une institution
fédérale au sens strict. Elle dit :
[le] Sénat a un rôle vital en tant qu'institution partie du système
fédéral.
Les institutions fédérales, créées en 1867, expriment donc, dans leurs
caractéristiques essentielles, le pacte fédératif lui-même. Il est ainsi
normal qu'une province se sente interpellée lorsqu'il s'agit de modifier
ces mêmes caractéristiques essentielles. Cette réalité a d'ailleurs été
réitérée récemment par le Conseil de la fédération, lequel a rappelé au
gouvernement fédéral que les provinces doivent être partie aux réformes
touchant aux caractéristiques importantes de grandes institutions canadiennes
telles que le Sénat.
Le mandat originel du Sénat en ce qui a trait à la défense des intérêts
régionaux et provinciaux est un autre élément à partir duquel la Cour suprême
conclut à l'existence de limites importantes dans la capacité du Parlement
fédéral à légiférer au regard de cette institution. Les intérêts régionaux
et provinciaux se confondent pour ce qui est du Québec, car il est une
région en soi au sein du Sénat. Ces intérêts comportent, en outre, une
dimension spécifique ayant trait à l'identité nationale du Québec et à
la dualité canadienne. L'un des Pères de la fédération, George Brown, rappelait,
dans le cadre des débats préfédératifs, que :
[L']essence de notre convention est que l'union sera fédérale et nullement
législative. Nos amis du Bas-Canada ne nous ont concédé la représentation
d'après la population qu'à la condition expresse qu'ils auraient l'égalité
dans le conseil législatif [c'est-à-dire le Sénat]. Ce sont là les seuls
termes possibles d'arrangement et, pour ma part, je les ai acceptés de
bonne volonté.
On comprendra ici que toute réforme du Sénat devrait être conforme à l'intention
originelle d'une chambre haute inspirée des intérêts régionaux, provinciaux
et minoritaires, où la dualité canadienne trouve également son expression.
Enfin, dans le Renvoi sur la Chambre haute, la Cour suprême a explicitement
identifié trois aspects du Sénat qui, parmi d'autres, représentent des
caractéristiques essentielles de l'institution.
Les pouvoirs du Sénat en sont un premier aspect. Ils sont au cSur même
du mandat et de l'existence de cette institution.
Le mode de représentation régionale est une deuxième caractéristique essentielle
du Sénat mentionnée par la Cour. Ce mode de représentation, nous dit-elle
:
[...] était l'un des caractères essentiels de cet organisme lors de sa
création. Sans lui, le caractère fondamental du Sénat en tant que partie
du système fédéral canadien disparaît.
La troisième caractéristique essentielle du Sénat a trait au mode de sélection
des sénateurs. La Cour affirme à cet égard :
La substitution d'un système d'élection à un système de nomination implique
un changement radical dans la nature d'un des organes du Parlement. [L]e
préambule de l'Acte [constitutionnel de 1867] parle d'« une constitution
reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni », où la Chambre
haute n'est pas élective. En créant le Sénat de la manière prévue à l'Acte,
il est évident qu'on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant
qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre
des communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient
nommés à vie. Si l'on faisait du Sénat un organisme entièrement ou partiellement
électif, on en modifierait un trait fondamental.
La Cour s'est donc prononcée sur le Sénat élu en affirmant que la Chambre
haute, en tant que chambre nommée et chargée d'un rôle de second regard
législatif, était protégée constitutionnellement. Le mode de sélection
actuel des sénateurs, c'est-à-dire le fait qu'ils soient nommés plutôt
qu'élus, procède d'un choix fondamental et délibéré du Constituant. Avant
la fédération, la province du Canada-Uni avait fait l'expérience d'un sénat
élu. C'est en toute connaissance de cause que les Pères de la fédération
ont décidé de ne pas reconduire ce modèle.
Ces choix constitutionnels initiaux se sont par la suite actualisés dans
la Constitution canadienne en 1982, où a été confirmé le caractère intangible
des trois grandes caractéristiques essentielles du Sénat qui se dégagent
de l'avis de la Cour suprême, à savoir les pouvoirs du Sénat, la répartition
des sièges et le mode de sélection des sénateurs, notion large qui n'est
probablement pas limitée à l'idée seule du pouvoir de nomination.
Le Renvoi sur la Chambre haute garde, par conséquent, son actualité dans
le contexte de la Loi constitutionnelle de 1982. Il exprime l'ampleur des
considérations en jeu lorsqu'on aborde la réforme de caractéristiques essentielles
d'une institution comme le Sénat. C'est un environnement constitutionnel
complexe qui fait intervenir des considérations ayant trait au pacte fédératif
lui-même, aux effets sur les relations fédérales-provinciales, à la prise
en compte de la diversité au sein de la fédération ou, encore, à l'exercice
des pouvoirs au sein du Parlement fédéral.
Bien que louable, l'idée de transformer le Sénat en une chambre élue illustre
cette complexité, compte tenu de ses impacts prévisibles.
Parmi ceux-ci, soulignons, en premier lieu, la question de l'équilibre
des rapports fédératifs. Le passage à un sénat composé d'élus n'est pas
neutre sur le plan du fédéralisme. Il est porteur d'enjeux pour les provinces
quant à leur rôle dans les rapports intergouvernementaux. Le Parlement
fédéral serait susceptible de revendiquer une légitimité accrue. Mais le
changement n'apporterait pas nécessairement une meilleure représentation
des intérêts provinciaux. Les nouveaux élus auraient, en effet, tendance
à s'intégrer progressivement à la dynamique politique propre à la scène
fédérale, notamment à la dynamique des partis politiques fédéraux. L'expérience
étrangère, en particulier celle de l'Australie, est instructive à cet égard.
La loyauté des sénateurs envers leurs partis a grandement contribué à la
sublimation du rôle confié à l'origine au Sénat : être à la fois une chambre
des États et une chambre d'examen. (L'hon.
Benoît Pelletier)
Bon nombre des fondateurs de la fédération australienne voyaient le Sénat
élu comme une chambre du Parlement dont le rôle consisterait à représenter
les intérêts des États au sein du processus législatif fédéral. Or, le
bilan du Sénat australien à cet égard a souvent été critiqué. Dès les années
1950, un comité parlementaire mixte portant sur la révision de la Constitution
concluait que le Sénat ne s'était pas comporté comme une chambre des États,
ses travaux ayant été dominés par la politique des partis fédéraux, à l'instar
de la Chambre des représentants. Pour le comité :
Deuxièmement, le recours aux élections risque de changer la nature du Sénat.
On a toujours jugé important que le Sénat soit à l'abri de la tourmente
politique et des aléas électoraux.
Les élections modifieraient aussi l'équilibre entre les chambres du Parlement
fédéral. En effet, un nouveau type de légitimité serait associé à la Chambre
haute. Cette légitimité élément important du point de vue de l'exercice
des pouvoirs constitutionnels du Sénat pourrait s'avérer une question
d'appréciation particulièrement délicate si devaient coexister des sénateurs
élus et des non élus. Comment se concevrait l'exercice des pouvoirs du
Sénat dans un tel contexte? Nous savons, par exemple, que le veto législatif
absolu que possède le Sénat s'explique largement par le caractère de l'institution :
une chambre nommée, chargée d'un rôle de second examen législatif. L'équilibre
est créé par la nature très différenciée des deux chambres et cet équilibre
risque d'être affecté si le Sénat devient peu à peu composé d'élus.
Il n'est pas inutile de rappeler à cet égard que, dans la Constitution,
le mode de sélection des sénateurs et les pouvoirs du Sénat sont évoqués
ensemble, en tant que questions nécessitant le recours à la procédure du
7/50, au sein d'un alinéa qui leur est propre. Cela reflète les liens qui
unissent ces deux questions de réforme constitutionnelle.
L'évolution du Sénat vers une chambre élue est également susceptible d'entraîner
des demandes concernant la représentation, comme l'illustre d'ailleurs
la motion du sénateur Lowell Murray sur la représentation de l'Ouest, qui
fait également l'objet de vos travaux. La représentation est certes une
question où, du point de vue du Québec, les intérêts qui seraient en jeu
ont des racines profondes qui touchent à la dualité canadienne et aux origines
de la fédération, comme en témoignent, en particulier, les déclarations
de George Brown que je citais précédemment.
Monsieur le Président, la Constitution canadienne est une constitution
fédérale. Il existe, par conséquent, des raisons fortes pour lesquelles
la transformation des caractéristiques essentielles du Sénat doit échapper
à la compétence d'un seul parlement et relever plutôt du processus constitutionnel
multilatéral.
La première de ces raisons tient aux équilibres dans nos rapports fédératifs.
Une action constitutionnelle concertée est nécessaire, compte tenu des
impacts d'un sénat élu sur les équilibres existants, au sein de la fédération,
dans les rapports entre les ordres de gouvernement. Le gouvernement fédéral
ne peut modifier ces équilibres par des mesures que les institutions fédérales
mettraient en Suvre seules, sans le débat élargi associé aux questions
d'importance dans un contexte de fédéralisme où les différents acteurs
concernés ont voix au chapitre. Le recours au processus constitutionnel
multilatéral est lui-même un facteur d'équilibre, dès lors que, dans l'unilatéralisme
fédéral, les provinces seraient privées des leviers leur permettant de
faire valoir efficacement et légitimement leurs droits et intérêts.
La seconde raison tient à la mission propre à ce type de processus dans
notre fédéralisme. Comme on le sait, les majorités ont le contrôle des
parlements. Le recours à des procédures plus complexes pour modifier la
Constitution permet la prise en considération des intérêts minoritaires
lorsque sont en jeu des éléments constitutionnels intangibles.
Ce rôle habilitant des procédures multilatérales a une importance particulière
pour la nation québécoise, qui est en situation de minorité politique dans
l'ensemble canadien. Et cette importance est fondamentale en ce qui concerne
les questions constitutionnelles relatives à la réforme des institutions
fédérales, dès lors que c'est justement dans ces institutions que les Québécoises
et les Québécois se retrouvent, en quelque sorte, face à leur situation
minoritaire le plus directement.
Monsieur le Président, pour le gouvernement du Québec, il est clair qu'une
éventuelle transformation du Sénat en une chambre élue serait une question
qui relèverait des négociations constitutionnelles, et non du simple exercice
de la compétence fédérale unilatérale.
Depuis 1982 et même avant, la réforme du Sénat, dans ses caractéristiques
essentielles, a toujours été vue comme une question pleinement constitutionnelle,
nécessitant des négociations. Du reste, la réforme d'une institution qui
est une composante fondamentale du compromis fédératif de 1867 ne devrait
pas pouvoir s'effectuer sans égard à la situation du Québec. L'avenir du
Sénat dans ses caractéristiques essentielles doit donc être envisagé en
prenant pleinement en compte ce contexte.
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