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L'étude des projets de loi à la lumière de la Charte des droits : examen des pratiques et des procédures du Sénat du Canada
Gary O'Brien

L'auteur examine la façon dont le Sénat du Canada tente d'assurer la protection des droits lors de son examen des projets de loi. Certains estiment que le Sénat est particulièrement bien placé pour veiller à la protection des droits des minorités, mais sa responsabilité à cet égard ne diffère guère de celle des autres législatures canadiennes. Comme certains auteurs ont commenté les actions du Parlement face aux défis posés par la Charte, il serait bon de remettre les pendules à l'heure en examinant quelques exemples d'intervention du Sénat vis-à-vis de questions relatives aux droits. L'auteur conclu en présentant quelques options de réforme qui ont été suggérées par divers sénateurs et qui peuvent nous éclairer sur le genre de changements institutionnels que le Sénat pourrait entreprendre concernant la protection des droits. 

Malgré tout le respect que le législateur accorde à la Charte, des analystes ont critiqué le peu d'attention que le Parlement lui prête. James B. Kelly affirme qu'à certaines exceptions notables près, « [&] les parlementaires n'effectuent pas généralement d'examen en fonction des droits durant le processus législatif² ». Selon Janet L. Hiebert, « [s]i le Parlement veut avoir voix au chapitre dans toute discussion sur la Constitution, il doit réexaminer son mode d'évaluation de l'application de la Charte³ ». Pour sa part, C.E.S. Franks déclare : « L'exécutif a pris des mesures supplémentaires en effectuant un examen approfondi des projets de loi pour s'assurer, avant leur dépôt, qu'ils respectent les nouvelles normes imposées par la Charte, alors que le Parlement n'a ajouté aucune méthode ni mécanisme pour étudier les projets de loi en fonction des droits fondamentaux [&] Par conséquent, la constitutionnalisation de la Charte a élevé les tribunaux au détriment du Parlement⁴ ». Pour sa part, Errol P. Mendes a écrit : « [&] la Cour suprême a fait savoir qu'elle n'interpréterait pas la Charte dans le vide. Elle va entamer avec le Parlement un dialogue qui a été suggéré par d'éminents constitutionnalistes canadiens [&] Ce dialogue demeure inadéquat pour l'instant puisque, comme l'a reconnu un fonctionnaire du ministère de la Justice, les interlocuteurs sont des fonctionnaires du ministère de la Justice et la Cour suprême plutôt que le Parlement et la Cour⁵ ». 

Si le Comité reçoit une réponse d'un ministre, il la cite dans un rapport ultérieur. Dans ses rapports qui sont aussi déposés une fois par semaine lorsque le Parlement siège, le Comité rappelle les réserves qu'un projet de loi lui inspire, cite la réponse ministérielle pertinente et ajoute tout commentaire qu'il juge utile, y compris les divergences d'opinion persistantes entre le Comité et le ministre. Dans son rapport au Sénat, le Comité n'exprime aucune opinion définitive sur l'incompatibilité d'une disposition avec ses propres principes ni sur l'opportunité d'apporter des amendements. Les décisions de cet ordre incombent au Sénat⁶. 

Pratiques et procédures du Sénat du Canada 

Bien que de nombreux sénateurs aient déclaré faire grand cas de la Charte et croient qu'il leur incombe d'analyser les projets de loi à la lumière de celle-ci, en réalité, la tâche n'est pas facile. La Charte est rédigée dans des termes vagues qui laissent énormément de latitude pour l'interprétation d'expressions telles que « droits conditionnels ». Beaucoup de sénateurs ne possèdent pas l'expertise voulue pour comprendre les règles d'interprétation en droit ni une connaissance détaillée de la jurisprudence de la Cour suprême. La confection des lois ne constitue qu'une de leurs fonctions. Ils comprennent aussi que les questions reliées à la Charte sont essentiellement des questions de droit et que, contrairement aux affaires de procédure parlementaire, il n'y a pas d'arbitre comme le président pour les trancher. Comme les autorités parlementaires l'ont bien attesté, « le président ne décide d'aucune question d'ordre constitutionnel ni juridique⁷ [&] ». 

Les comités sénatoriaux et les questions reliées à la Charte 

Des 15 comités sénatoriaux créés par le Sénat, trois s'intéressent particulièrement aux droits garantis par la Charte : le Comité permanent des peuples autochtones, le Comité permanent des droits de la personne et le Comité permanent des langues officielles. Le Comité des droits de la personne, créé le 15 avril 2001, est autorisé à étudier, sur renvoi du Sénat, les projets de loi et d'autres matières « concernant les droits de la personne en général ». De même, le Comité des langues officielles, constitué le 10 octobre 2002, étudie les projets de loi et d'autres matières « concernant les langues officielles en général », également sur renvoi du Sénat. Tout en constituant une tribune précieuse pour les groupes qui s'intéressent à la protection des droits, parce qu'ils peuvent y présenter leur point de vue au Parlement, ces deux comités permettent en outre aux sénateurs d'acquérir une expertise, de réaliser des études d'orientation sur des questions reliées aux droits fondamentaux et de demander des comptes aux ministères et organismes fédéraux. 

De plus, le Sénat participe, conjointement avec la Chambre des communes, aux travaux du Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, dont l'ordre de renvoi permanent consiste à analyser les règlements et les autres textes réglementaires fédéraux. À chaque session, le Comité demande et obtient l'autorisation d'appliquer, entre autres critères d'examen, celui de la conformité des règlements à la Charte canadienne des droits et libertés ou à la Déclaration canadienne des droits. Il fait ensuite rapport aux deux chambres en conséquence. Tout règlement fautif peut alors être abrogé. 

Le Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles possède un mandat général couvrant les relations fédérales-provinciales, l'administration de la justice, la réforme du droit et la magistrature. Ses attachés de recherche lui sont fournis principalement par la Bibliothèque du Parlement. On renvoie souvent au Comité les projets de loi susceptibles d'avoir des répercussions du point de vue de la Charte. Voici quelques exemples d'études de projets de loi parmi les plus importantes que le Comité des affaires juridiques et constitutionnelles ait réalisées : 

Projet de loi C-220, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur le droit d'auteur (fruits d'une Suvre liée à la perpétration d'un acte criminel), rapport présenté le 10 juin 1998. Le Comité a tenu 13 séances sur le projet de loi et entendu près de 30 témoins. Dans son rapport, le Comité traite expressément de la liberté d'expression aux termes de la Charte. Il conclut : « [&] votre comité s'inquiète aussi de ce que le projet de loi C-220 puisse aussi limiter le droit qu'ont les Canadiens, en vertu de la Charte, de prendre connaissance de l'éventail le plus large possible d'Suvres traitant de sujets importants pour la société. [&] Bien qu'il soit pleinement conscient de la crainte que les victimes de crimes haineux ressentent face à la possibilité d'un tel tort, votre comité est d'avis, selon la compréhension qu'il a de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada relative à la Charte, qu'il est peu probable que les tribunaux canadiens concluent qu'il existe présentement un mal social d'une ampleur telle qu'il justifierait les mesures radicales envisagées dans le projet de loi C-220. » Le Comité a recommandé que le projet de loi cesse d'être examiné par le Sénat et ce dernier a adopté la recommandation. 

Projet de loi C-37, Loi modifiant la Loi sur les juges, rapport présenté le 22 octobre 1998  Le Comité a tenu six réunions et entendu divers témoins. Il a proposé huit amendements au projet de loi, dont un visant la définition du terme « conjoint survivant ». Dans son rapport, il déclare : 

Un des points contestés par rapport à la définition de «conjoint survivant» concernait l'inclusion de l'expression « de sexe opposé » à l'article 1 du projet de loi, lequel visait les personnes pouvant bénéficier des prestations de retraite. Des témoins et des membres du comité ont fait valoir que l'exclusion des couples dont les partenaires sont de même sexe contreviendrait à l'article 15 de la Charte des droits et libertés, notamment à la lumière des décisions rendues récemment par les tribunaux. De plus, comme la Loi sur les juges actuellement en vigueur ne contient pas de définition de « conjoint survivant », il s'agirait d'une nouvelle exclusion. 

Pour résoudre ce problème, le comité des affaires juridiques et constitutionnelles recommande la suppression de l'article 1 du projet de loi C-37. Dans ce cas, nous estimons qu'il vaut mieux maintenir le statu quo que d'adopter des dispositions législatives pouvant laisser à désirer. 

Le Sénat a approuvé l'amendement, tout comme la Chambre des communes. 

Projet de loi C-40, Loi concernant l'extradition, rapport présenté le 25 mars 1999. Le Comité a tenu huit séances sur le projet de loi et il a entendu les témoignages de plusieurs fonctionnaires et membres de la profession juridique. En l'occurrence, le Comité n'a proposé aucun amendement. Cependant, certains de ses membres se sont sérieusement demandé si le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre de la Justice dans les cas d'extradition de citoyens canadiens n'enfreignait pas l'article 7 de la Charte, qui garantit le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité. Ils n'ont pas réussi à faire amender le projet de loi. Pourtant, comme l'a écrit James B. Kelly : « Dans l'arrêt États-Unis c. Burns, la Cour suprême du Canada a conclu, après avoir analysé la constitutionnalité de la nouvelle Loi sur l'extradition, que le pouvoir discrétionnaire absolu du ministre de la Justice dans les cas d'extradition de citoyens canadiens vers des États appliquant la peine de mort viole l'article 7 de la Charte. En effet, la Cour suprême a exprimé la même opinion sur la Loi que plusieurs membres du Comité sénatorial permanent et elle a contredit la ministre de la Justice, qui avait affirmé la constitutionnalité des modifications⁸. » 

Projet de loi C-7, Loi concernant le système de justice pénale pour les adolescents, rapport présenté le 8 novembre 2001  Le Comité a tenu une série de réunions sur le projet de loi et a entendu une soixantaine de témoins. Il a recommandé 13 amendements à 11 articles différents. Quelques-uns de ces amendements étaient fondés sur l'interprétation que le Comité faisait de la Charte et de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, ainsi que sur sa volonté de rendre le projet de loi conforme à ces actes juridiques. Le Sénat dans son ensemble n'a pas souscrit à l'interprétation du Comité et a donc rejeté son rapport. Toutefois, la Loi ayant été contestée, la Cour provinciale de la Colombie-Britannique a statué, le 18 octobre 2004, que deux articles de la Loi étaient inopérants parce qu'ils étaient incompatibles avec la Charte. 

En vertu du paragraphe 74(1) du Règlement du Sénat, on « peut renvoyer à l'étude d'un comité permanent le sujet de tout projet de loi présenté à la Chambre des communes mais non lu une première fois au Sénat ». La procédure a d'ailleurs été utilisée au Sénat pour l'étude du projet de loi C-36, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur les secrets officiels (le projet de loi antiterroriste). En effet, étant donné l'importance du projet de loi dans la foulée des événements du 11 septembre 2001 et le fait que certaines de ses dispositions paraissaient clairement problématiques eu égard à la Charte, le Sénat a entrepris l'étude du projet de loi sans attendre d'en être saisi normalement, soit après son adoption par la Chambre des communes. Le comité spécial qui a été chargé de l'examen a entendu trois ministres et trente témoins, puis il a présenté, le 1^er novembre 2001, un rapport qui renfermait plusieurs recommandations visant à corriger certaines violations potentielles de la Charte. Comme ces amendements ont été suggérés à une étape préliminaire du processus législatif du Parlement, le gouvernement a pu les étudier et y donner suite. Il est de notoriété publique que ces amendements recommandés par le Sénat ont grandement amélioré le projet de loi C-36. 

Le Sénat a institué l'usage d'inviter les fonctionnaires qui veillent aux droits garantis par la Charte à comparaître devant son comité plénier, c'est-à-dire l'ensemble des sénateurs siégeant en comité dans la salle même du Sénat. Normalement, les travaux du Sénat ne sont pas télévisés, mais, lorsque celui-ci siège en comité plénier, il est autorisé à télédiffuser les témoignages. Les sénateurs peuvent mieux comprendre le travail des fonctionnaires concernés et être mis au courant des difficultés qu'ils peuvent éprouver. Les commissaires à la protection de la vie privée (18 février 1999, 18 mai 2000, 16 octobre 2000, 7 novembre 2003) et la présidente de la Commission canadienne des droits de la personne (1^er mai 2001) ont comparu devant le comité plénier. 

D'autres exemples de l'activisme su Sénat concernant les questions reliées à la Charte méritent d'être mentionnés. Le projet de loi C-28, Loi concernant certains accords (Aéroport Pearson) défait au Sénat le 19 juin 1996, a été examiné en profondeur par les sénateurs dans la perspective de la Charte. Le 7 octobre 2003 et, de nouveau, le 3 novembre 2004, le Sénat a autorisé un comité à examiner les conséquences de l'inclusion dans la législation de dispositions de non-dérogation liées aux droits ancestraux et aux droits issus de traités des peuples autochtones du Canada. Lors des débats au Sénat sur le projet de loi C-33, Loi concernant les ressources en eau du Nunavut, qui a reçu la sanction royale le 30 avril 2002, et sur le projet de loi C-39, Loi remplaçant la Loi sur le Yukon, sanctionné le 27 mars 2002, les préoccupations concernant la protection des droits garantis par la Charte ont été clairement exprimées. Le 26 septembre 2001, le Comité des affaires sociales, des sciences et de la technologie a déposé un rapport intitulé : La santé des Canadiens : le rôle du gouvernement fédéral : questions et options. Dans ce rapport, le Comité a examiné, entre autres, la question de savoir si les programmes sociaux comme les soins de santé ne pourraient pas faire l'objet de demandes de règlement en vertu de la Charte. 

Options de réforme 

Les sénateurs semblent assez satisfaits de la façon dont ces questions reliées à la Charte sont étudiées. Ainsi, le sénateur Noël Kinsella, alors leader adjoint de l'opposition et aujourd'hui leader de l'opposition, a déclaré : « J'ai toujours été très satisfait de la manière avec laquelle des collègues du Sénat ont examiné les projets législatifs et les ont éprouvés à l'aune des valeurs de la Charte. Nous avons des débats très vifs dans cette Chambre, mais j'ai été impressionné par la sobriété avec laquelle tous les sénateurs analysent les projets de loi dont nous ne manquons pas d'être saisis à l'aune de la Charte⁹. » Dans son rapport intitulé Des promesses à tenir : le respect des obligations du Canada en matière de droits de la personne, qui date de décembre 2001, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne déclare : « Bien qu'ils ne soient pas parfaits, les rouages du gouvernement canadien tiennent compte de ses obligations nationales en matière de droits de la personne. » 

Cependant, certains sénateurs ont présenté un certain nombre suggestions destinées à améliorer l'examen de la compatibilité des mesures législatives avec la Charte. La sénatrice Lois Wilson, aujourd'hui à la retraite, qui, avant sa nomination au Sénat, avait été la première femme modérateur de l'Église Unie, a témoigné devant le Comité des droits de la personne au sujet de la nécessité d'alerter les sénateurs des incompatibilités possibles avec la Charte à un stade antérieur du processus législatif. 

[&] il n'existe aucun mécanisme, au Canada, qui permet aux parlementaires d'examiner ces questions, d'entendre des témoignages et ensuite de proposer un projet de loi. Nous avons tendance à agir après coup : est-ce que le projet de loi est conforme à la Charte et aux conventions? Ce que je voudrais, c'est que l'on fasse ce travail avant que le projet de loi ne soit élaboré. J'espère que le comité s'attellera à cette tâche, ou à tout le moins, qu'il veillera à ce que le travail soit confié à quelqu'un d'autre. [&] Le Parlement peut également organiser des audiences à l'échelle régionale, ce qui joue en sa faveur. La question des droits de la personne doit faire l'objet d'un examen, comme c'est le cas en Australie et au Royaume-Uni, pour que le Parlement puisse être en moyen de réagir quand ces droits sont remis en cause¹⁰. 

Le sénateur Joyal estime que le gouvernement devrait révéler plus volontiers au Parlement les avis que les fonctionnaires lui fournissent sur l'évaluation des risques potentiels d'arguments plausibles fondés sur la Charte à l'encontre d'un projet de loi en particulier. 

D'après la Loi sur le ministère de la Justice, il incombe au ministre de la Justice, en regard de tous les projets de loi du gouvernement, « de vérifier si l'une de leurs dispositions est incompatible avec les fins et dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés ». Toutefois, les conseils que le ministre reçoit de ses collaborateurs demeurent confidentiels. Il est évident que la responsabilité de garantir la conformité des projets de loi ne saurait être confiée à un seul ministre. Il faut que, collectivement, le Parlement s'assure que tout projet de loi est conforme à la Charte avant de l'adopter. Agir autrement, ce serait abdiquer sa responsabilité législative et en céder la maîtrise aux tribunaux¹¹. 

Il a aussi été proposé que des comités sénatoriaux améliorent leur efficacité en dressant une liste de contrôle officielle des principaux éléments à vérifier lors de l'étude d'un projet de loi. On se sert déjà de telles listes pour rédiger les mémoires au Cabinet. Certains ont suggéré d'adopter une règle officielle selon laquelle les comités sénatoriaux incluraient, dans leurs rapports sur les projets de loi, une liste des questions précises qu'ils ont étudiées en indiquant toute incidence jugée significative. Outre des questions comme les enjeux régionaux, les coûts et avantages et les finances nationales, les comités devraient étudier l'incidence des projets de loi sur l'égalité des sexes, les intérêts des minorités et les droits de la personne. 

Conclusion 

L'élaboration de pratiques et de procédures permettant d'étudier à fond les projets de loi sous l'angle de la Charte des droits et libertés constitue un défi, car, dans les faits, la protection et l'interprétation des droits implique l'interprétation du droit constitutionnel, ce qui n'est pas une tâche facile pour des législateurs qui ont bien d'autres enjeux de politique publique à étudier en même temps. Comme en fait foi la lecture de leurs délibérations, les sénateurs prennent au sérieux leurs responsabilités en la matière et se sont dotés de processus et de pratiques pour s'en acquitter. Comme le démontrent les propositions avancées par certains d'entre eux, les sénateurs continueront à réexaminer leurs pratiques et leurs procédures et à les développer davantage comme bon leur semblera. 

Notes 

1. Canada, Le Sénat, Débats, 17 avril 2002. 

2. James B. Kelly, « Governing with the Charter of Rights and Freedoms », The Supreme Court Law Review, volume 21, 2002, p. 317.