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David Good
L'auteur part de la prémisse qu'il sera impossible de soumettre le gouvernement
à un véritable examen et de le tenir responsable tant que le Parlement
n'aura pas réussi à influer davantage sur le Budget des dépenses et les
travaux des crédits. Il fait état de la frustration des parlementaires
vis-à-vis de l'étude du Budget des dépenses et propose certaines réformes
qui pourraient permettre aux parlementaires de jouer un rôle plus grand
dans ce domaine.
Qui dit budget de l'État dit fonds publics, et qui dit fonds publics dit
grands enjeux de société. Le Budget des dépenses a donc à voir avec la
manière dont les gouvernements agissent au sujet des grands enjeux de société
et avec les préoccupations fondées ou non des citoyens, des contribuables,
des députés, des agents du Parlement et des médias quant à la façon dont
les fonds publics sont dépensés, à bon ou mauvais escient. Les questions
touchant les fonds publics suscitent les plus grands espoirs en même temps
qu'elles provoquent les plus cruelles déceptions.
Pour la plupart des parlementaires, des analystes et des autres Canadiens,
le Parlement manque d'efficacité quand il s'agit de tenir le gouvernement
responsable de l'usage qu'il fait de l'argent des contribuables. L'ancien
greffier de la Chambre des communes, Robert Marleau, estime, quant à lui,
que la Chambre des communes a presque abdiqué ses responsabilités constitutionnelles
à l'égard des crédits1.
Les parlementaires ne sont pourtant pas restés inactifs, bien au contraire.
Ils ont produit, ces dernières années, certains rapports très importants,
même si relativement peu de gens les ont lus. Mentionnons pour mémoire :
-
L'étude des crédits: boucler la boucle du contrôle, 1998
-
Pour un examen valable : ameìliorations aÌ apporter au processus budgeìtaire,
2003
-
Un Parlement selon nos vSux Les vues des parlementaires sur la réforme
du Parlement, 2003
Ces rapports ont suscité discussions et débats, mais les problèmes ne datent
pas d'hier et semblent empirer. Permettez-moi de faire un bref survol historique
de la question.
Des années de frustration
Il y a fort longtemps, une commission royale d'enquête sur la fonction
publique a observé que les crédits étaient votés « suivant la procédure
ordinaire, souvent à la fin de la session, à des heures avancées de la
nuit, par les membres surmenés d'une Chambre rendue de fatigue ». La commission
royale en a conclu dans son rapport que les parlementaires exerçaient un
contrôle « négligeable2 » sur les propositions de dépenses du gouvernement.
C'était en 1908.
Lors d'un débat sur les crédits, un député a fait le même constat, qu'il
a exposé sans mâcher ses mots :
Nous n'avons aucun moyen satisfaisant d'étudier efficacement les crédits
soumis à notre approbation. Dans le passé, et cette année encore, on a
reproché au gouvernement d'attendre aux derniers moments de la session
pour mettre en discussion des crédits très considérables. Toutefois, à
quelque moment que cette étude se fasse, le défaut que j'ai signalé n'en
existe pas moins. Je vais approuver ce crédit, mais il m'est impossible
de juger si une somme moindre ne suffirait pas3.
C'était en 1943.
Un grand spécialiste du Parlement a résumé les critiques des parlementaires :
[traduction] « De toutes les procédures à la Chambre des communes du Canada,
aucune n'est aussi universellement reconnue comme totalement inadaptée
aux besoins modernes que l'examen des dépenses publiques par la Chambre4. »
C'était en 1962, et le spécialiste en question était W. F. Dawson. « [&]
[L]e bilan de l'examen des dépenses publiques par la Chambre des communes
du Canada n'est pas bon »5,
a signalé Norman Ward, en 1962 toujours, dans
un ouvrage, The Public Purse, devenu un classique.
Les parlementaires ont dit de l'examen des crédits que le processus est
« long, répétitif et archaïque » et qu'en plus, il ne permet pas une étude
correcte du Budget des dépenses, n'offre pas à la Chambre l'occasion d'un
débat constructif et ne donne pas lieu à un véritable contrôle des dépenses
publiques par le Parlement 6. C'était en 1968, avant que l'on effectue,
pour la première fois depuis plus d'un siècle, une importante réforme de
la procédure relative aux travaux des crédits.
Vingt-cinq ans après la révision de la procédure, les présidents de tous
les comités permanents se plaignaient que « les députés [&] qui font partie
d'un gouvernement majoritaire n'ont en fait plus le pouvoir de réduire
les dépenses publiques ». Ils ont expliqué que « [l]es députés raisonnent
donc très logiquement lorsqu'ils estiment qu'il ne sert à rien de consacrer
du temps et des énergies à un processus sur lequel ils n'exercent aucune
influence »7. C'était en 1993, et les critiques n'ont fait que se multiplier
depuis.
Deux ans plus tard, en 1995, J. R. Mallory constatait que « dans tous les
camps, l'opinion est la même : l'étude du budget est souvent vide de sens »8.
Les députés étaient profondément insatisfaits, qualifiant l'étude du Budget
des dépenses de « vaines tentatives de mettre de l'avant des changements »,
de « procédure pas plus utile qu'il le faut » et de « gaspillage total de
temps »9.
Plus récemment, des parlementaires ont dit que « le processus [d'étude des
crédits] n'est pas pris au sérieux, il est politisé à outrance, et les
députés ne consacrent pas assez de temps et d'attention aux dépenses de
fonds publics »10. C'était en 1998. Certains parlementaires ont admis qu'ils
se sentaient « tout simplement submergés » et que « la notion traditionnelle
de ‘demander des comptes au gouvernement' n'est plus réaliste ». Pour eux,
« il y a plus de dépenses, de rapports et de programmes ministériels que
ne peuvent en étudier attentivement » les députés et les sénateurs11. C'était
en 2003.
Il règne donc une grande insatisfaction. Or, il existe des raisons historiques
et des traditions qui expliquent pourquoi, dans les régimes parlementaires,
les législatures n'ont jamais eu beaucoup de pouvoir relativement au budget
de l'État. Il y a au moins trois raisons12. Premièrement, depuis la Magna
Carta de 1215, les revenus propres du roi étaient indissociables des revenus
des impôts. Pour séparer l'argent du roi de celui des contribuables et
veiller à ce que les deniers publics ne soient dépensés qu'à des fins autorisées,
le Parlement s'est mis à voter les crédits vers la fin de la session, après
que le roi eut dépensé une partie de son argent.
Au fil du temps, les crédits étant votés une fois l'exercice financier
entamé, le Parlement a fini par se contenter d'avaliser des dépenses déjà
engagées.
Deuxièmement, l'adoption d'une disposition du Règlement du Parlement britannique
en 1706 a codifié une pratique qui perdure jusqu'à maintenant, à savoir
que la Chambre n'accepte d'étudier de demandes de crédits que sur recommandation
de la Couronne13. Le mécanisme des crédits avait pour objet de limiter
les pouvoirs de la Couronne, et il n'y avait donc pas de raison que la
Chambre vote des sommes qui n'avaient pas été demandées. En conséquence,
le Parlement ne pouvait ni engager des dépenses de sa propre initiative
du fait du nouvel article du Règlement, ni refuser les crédits demandés
du fait des réalités de la politique. Il venait de perdre une grande partie
de son pouvoir vis-à-vis du Trésor.
Troisièmement, l'apparition, dans l'Angleterre du XVIIIe siècle, de ce
que nous appelons maintenant le budget un énoncé détaillé des revenus
et des dépenses a transformé l'équilibre des pouvoirs financiers entre
le gouvernement et les législatures. Le ministère des Finances a été chargé
d'établir le budget du gouvernement suivant un processus qui s'étendait
à tous les ministères. En conséquence, le gouvernement est très informé
quant au contenu et au contexte des prévisions budgétaires, mais la législature
l'est très peu, si bien que les législateurs ont rarement l'occasion de
se mettre parfaitement au fait de la manière dont les fonds publics sont
dépensés ou des enjeux d'une augmentation ou d'une réduction des crédits.
Que conclure de tout ce qui précède? Même en supposant que les députés
aient à moitié raison dans leur autocritique et que le temps et les événements
aient brouillé notre perspective historique, il reste que, manifestement,
le système a grand besoin d'une réforme. Quelles sont les solutions?
Impulsion de changement
La présence d'un gouvernement minoritaire à Ottawa pourrait fournir l'occasion
d'effectuer des changements. En effet, certains considèrent un gouvernement
minoritaire comme le meilleur mécanisme de contrôle jamais imaginé14. Un
bon nombre des députés libéraux d'arrière-ban qui, il y a un peu plus d'un
an seulement, réclamaient à cor et à cri qu'on améliore les travaux des
crédits occupent maintenant un poste important au Cabinet. Les comités
parlementaires comptent des députés de l'opposition expérimentés et très
actifs qui exercent une emprise sur eux. En fait, en situation de gouvernement
minoritaire, l'examen du Budget des dépenses et des crédits fournit l'occasion
de faire des « mauvais coups politiques » ou d'obtenir des changements de
fond. Dans le premier cas, cela peut prendre plusieurs formes réduire
la rémunération du dirigeant d'une société d'État, diminuer les dépenses
de fonctionnement d'un organisme public ou d'une commission, comprimer
les dépenses d'un programme ministériel pointé du doigt par le vérificateur
général. Il n'est pas toujours possible d'éviter qu'on exploite la situation
de telle manière. L'important, c'est que ces menées servent à susciter
de réels changements et pas seulement à marquer des points et à embarrasser
le gouvernement..
En matière de responsabilité, il importe de se rappeler que, dans notre
régime parlementaire responsable, le processus de reddition de comptes
est, par nature, partisan et accusatoire. Il présuppose qu'il n'existe
pas de substitut technique à la politique démocratique. Autrement dit,
la reddition de comptes ne peut pas être simplement transformée en un processus
de gestion professionnel fondé sur des vérifications et des rapports de
rendement qui se bornent aux questions techniques objectives15.
Les clés de la réforme du processus d'étude du budget et des crédits ne
réside pas dans une multiplication des rapports et autres documents (voie
dans laquelle nous sommes engagés depuis plusieurs dizaines d'années).
La vérité est simple, bien que beaucoup aient honte de l'admettre : les
ministères ne rédigent pas de rapports sur le rendement qui risquent d'embarrasser
les ministres, et les députés de l'opposition ne se servent pas des rapports
sur le rendement justement parce qu'il n'embarrassent pas les ministres.
Certains analystes affirment que, si les rapports sur le rendement étaient
préparés par des agents indépendants, le Parlement et ses comités les exploiteraient
davantage. Peut-être, mais il importe alors de se demander qu'est-ce qui
motiverait les parlementaires à exploiter les informations sur le rendement
et sur les prévisions budgétaires pour influer sur le contenu du Budget
des dépenses. Jusqu'à présent, la réponse est : bien peu de choses. En conséquence,
l'objectif à viser n'est pas de renforcer le rôle de l'agent indépendant
du Parlement. Avec ses vérifications de l'optimisation des ressources,
le vérificateur général est déjà bien puissant. Non : il faut donner aux
parlementaires une raison valable d'exploiter les informations sur le rendement
et sur les prévisions budgétaires pour influer sur le contenu du Budget
des dépenses.
Actuellement, les comités permanents peuvent rejeter un crédit, le réduire
ou l'approuver tel quel. En situation de gouvernement majoritaire, les
deux premières éventualités sont improbables. Même en situation de gouvernement
minoritaire, les propositions de réduction des dépenses sont rares et concernent
des montants minuscules16. Comme il est indiqué précédemment, les comités
ne peuvent pas beaucoup influer sur le Budget des dépenses du fait que
la Constitution précise que seul le gouvernement peut solliciter ou recommander
l'affectation de crédits.
Je pense que les comités et leurs membres seraient davantage enclins à
s'intéresser au Budget des dépenses s'ils pouvaient proposer de modestes
réaffectations, c'est-à-dire des réductions des dépenses dans un secteur
associées à des augmentations dans un autre. Comment cela fonctionnerait-il?
Il existe une ou deux solutions. Le gouvernement pourrait indiquer, lors
du dépôt du Budget des dépenses, qu'il est prêt à accepter, sous réserve
de certaines conditions, que les comités proposent des réaffectations limitées.
Il pourrait aussi décider de ne plus prévoir qu'un seul crédit dans le
Budget des dépenses17.
Il faudrait respecter un certain nombre de conditions pour encourager une
véritable étude du Budget des dépenses sans ouvrir grand la porte à des
jeux politiques excessifs. Je propose que les comités soient forcés d'expliquer
les raisons pour lesquelles ils recommandent une diminution des dépenses
dans un secteur et une augmentation dans un autre et de fournir des preuves
claires à cet égard. Il faudrait limiter les réaffectations de crédits
proposées (par exemple, au plus 3 p. 100 des dépenses votées). Les comités
ne pourraient proposer de réaffectations qu'à l'intérieur des budgets des
ministères qu'ils étudient. Enfin, s'il ne veut pas suivre les recommandations
d'un comité permanent, le gouvernement serait tenu de produire une justification
étayée et de déposer à la Chambre une motion rétablissant les sommes amputées.
Certains accueilleront ce changement avec scepticisme, tant l'on s'écarte
de la procédure actuelle. Il serait donc avisé d'instituer cette nouvelle
procédure à titre temporaire et de faire le point après un certain temps.
Il y a, par ailleurs, l'importante question de la convention de confiance
dans notre gouvernement parlementaire : pour que le gouvernement tienne,
il doit bénéficier de l'appui de la majorité des députés à la Chambre.
Certains observateurs expliquent le manque d'intérêt pour le Budget des
dépenses par la convention de confiance qui fait de toute motion portant
modification d'un crédit un test éventuel de la confiance de la Chambre
dans le gouvernement18. Il existe évidemment de bonnes raisons de faire
de la politique budgétaire et de dépenses du gouvernement et des travaux
des crédits des questions de confiance, mais il devrait être possible d'assouplir
un peu cette convention en ce qui concerne des éléments particuliers des
prévisions budgétaires et du Budget des dépenses. Le gouvernement pourrait,
par exemple, annoncer qu'il ne considérerait pas le rejet d'un crédit donné
comme une perte de confiance. À l'inverse, il pourrait indiquer quels éléments
des projets de dépenses sont cruciaux et constituent, en conséquence, des
questions de confiance.
Certains diront que les comités parlementaires ne possèdent pas l'expertise
fondamentale voulue pour transférer de l'argent d'un programme à l'autre.
D'autres soutiendront que le peu de temps que les comités consacrent à
l'étude du Budget des dépenses ne suffit pas pour bien saisir les répercussions
d'un transfert de ressources à l'intérieur du budget d'un ministère. Or,
de l'information de toute sorte peut être et est fournie aux comités s'ils
en font la demande. J'ai constaté qu'il n'y a rien comme la menace de compressions
de dépenses pour produire de l'information plus pertinente et de meilleure
qualité sur les programmes et les budgets. S'ils ne peuvent pas modifier
les dépenses d'un ministère, les parlementaires ont peu d'incitation à
exiger systématiquement des informations sur les programmes et les dépenses
ou n'en ont pas.
L'expérience a montré que, s'agissant du Budget des dépenses, ce n'est
pas en multipliant les informations qu'on améliore l'examen des dépenses
publiques par le Parlement.
En fait, c'est quand ils ont le sentiment de pouvoir vraiment agir sur
les dépenses, aussi peu soit-il, que les parlementaires sont incités à
faire une étude plus poussée des dépenses des ministères.
Cependant, cela pourrait être encore insuffisant, car deux autres raisons
expliquent pourquoi les parlementaires consacrent sans doute peu de temps
au Budget des dépenses, même dans la perspective de la possibilité d'apporter
des changements mineurs : la complexité du document et la difficulté, pour
les membres d'un comité constitué de députés aux intérêts politiques divergents,
de s'entendre sur des réaffectations de fonds.
Il ne fait aucun doute que la complexité du Budget des dépenses incite
les parlementaires et même les ministres à éviter d'en faire une analyse
en profondeur régulière. Un ancien sous-ministre respecté fait remarquer :
Quand j'étais sous-secrétaire de la Direction des programmes du Conseil
du Trésor, l'examen des prévisions de programme des ministères, réalisé
au printemps, était une entreprise colossale. Une fois que les fonctionnaires
de la Direction avaient terminé leurs analyses, je passais des semaines
avec eux lors de séances d'information, durant lesquelles nous prenions
des décisions sur des centaines de millions de dollars décidant de ce
qui appartenait au budget A, de ce qui n'en relevait pas, et ainsi de suite.
À un moment donné, j'ai trouvé gênant que les ministres n'aient aucun rôle
à jouer dans ce processus et j'ai donc organisé à leur intention une présentation
sur la façon dont nous avions traité les demandes budgétaires d'un ministère
en particulier. Les ministres du Conseil du Trésor nous ont écoutés attentivement
pendant environ une demi-heure, après quoi le président a dit : « Tout cela
me semble très bien. Passons au point suivant à l'ordre du jour. » Il avait
bien raison; il y avait d'autres questions à régler, et il était hors de
question que les ministres passent des semaines à revoir des présentations
que nous avions déjà décortiquées. Si les ministres du Conseil du Trésor
n'ont pas le temps d'aller bien loin dans l'étude du Budget des dépenses,
que peut-on attendre des comités parlementaires?19
Vingt ans plus tard, quand j'étais secrétaire adjoint de la Direction des
programmes, j'ai vécu une expérience quasi identique avec les ministres
du Conseil du Trésor.
Il y a lieu de se demander si les comités parlementaires, composés comme
ils le sont de personnes aux intérêts variés, pourraient arriver à s'entendre
sur des réductions et des réaffectations de fonds. L'histoire est instructive.
Il suffit de se rappeler les 14 exercices de compression des dépenses qui
ont eu lieu durant les années Mulroney et les nombreux « budgets x » des
libéraux avant cela. Dans presque tous les cas, on s'est efforcé d'éviter
la controverse en faisant des réductions là où elles seraient le moins
visibles : diminution des budgets d'immobilisations, report de l'entretien,
gel temporaire de l'embauche, et ainsi de suite. Le budget de l'« examen
des programmes » de 1995 a été l'exception qui confirme la règle. Il a été
préparé dans un climat de crise financière imminente qui a permis au gouvernement
d'effectuer des compressions des dépenses qu'il aurait été auparavant politiquement
risqué de proposer. On n'est pas du tout dans la même situation de nos
jours. Et même si le climat était propice, il est difficile d'imaginer
qu'un comité parlementaire composé de députés de quatre partis aux intérêts
très divergents pourrait se mettre d'accord sur d'importantes réaffectations
de crédits d'un programme à l'autre. Les députés s'entendraient au plus
sur des réaffectations mineures, plus symboliques qu'autre chose, conçues
surtout pour attirer l'attention sur un sujet de préoccupation publique
donné, comme le registre des armes à feu ou les transactions d'une société
d'État.
La récente recommandation du Comité permanent des opérations gouvernementales
et des prévisions budgétaires et la décision subséquente du Parlement d'amputer
le budget de la gouverneure générale de 10 p. 100 durant le premier trimestre
de 2004-2005 montrent que des députés aux intérêts politiques divergents
peuvent s'entendre. Il ne fait pas de doute que cette réduction de 400 000 $
était motivée par des considérations politiques. Un groupe de députés en
apparence assiégés a ainsi fait comprendre à la gouverneure générale, dont
les tournées internationales ont suscité une publicité considérable, qu'elle
devrait faire preuve d'une plus grande retenue dans ses dépenses, et, tout
aussi important, a montré au gouvernement que les parlementaires des deux
côtés de la Chambre peuvent se concerter pour modifier des plans de dépenses
quand ils sont convaincus que leur décision sera bien accueillie par la
population. De la même manière, il ne fait aucun doute que cette réduction
aura un effet sur les programmes et les activités de la gouverneure générale.
Le Bureau du Secrétaire du gouverneur général a annoncé des mesures conçues
de telle manière que cette décision ait le moins d'impact possible sur
les Canadiens : annulation d'un programme ayant pour objet d'encourager
les Canadiens et les Canadiennes à présenter la candidature de leurs concitoyens
aux distinctions honorifiques nationales; annulation d'un projet de recherche
et de préparation d'une exposition didactique; annulation de cours de formation
professionnelle pour le personnel; report d'un programme de modernisation
des équipements et des installations de bureau; ironiquement, annulation
de la célébration hivernale annuelle destinée aux parlementaires, aux diplomates
et aux journalistes20.
En conclusion
Le fait de permettre aux comités parlementaires de proposer des réaffectations
de ressources limitées à l'intérieur du Budget des dépenses ne constitue
guère une solution à tous les maux du Parlement. En matière de reddition
de comptes et d'examen d'un gouvernement démocratique, il n'existe pas
de solutions faciles. Il est certain que les considérations politiques
pèseront lourd dans le « jeu » des réaffectations de crédits demandées par
les parlementaires. Les considérations politiques l'emporteront sur les
considérations de rendement dans plusieurs cas, sinon dans la majorité
d'entre eux. Il ne peut en être autrement. Cependant, plus les parlementaires
seront incités à modifier les affectations de crédits et disposeront des
moyens de le faire, plus les comités étudieront en profondeur les prévisions
budgétaires et plus le gouvernement sera responsabilisé relativement aux
dépenses publiques. Il importe de préciser cependant que, si les parlementaires
deviennent des acteurs et ne se bornent pas à être des gendarmes, ils devront
assumer une nouvelle part de responsabilité pour leurs actions ou leur
inaction.
Notes
1.
The Hill Times, no
625, « Legislative Process », 18 février 2002. Robert
Marleau a été greffier de la Chambre des communes de 1987 à janvier 2001.
2.
Rapport de la Commission du service civil, Document parlementaire no
29a, 1908, p. 24.
3. Débats, 1943, p. 5382 et 5383.
4. W. F. Dawson, Procedure in the Canadian House of Commons, Toronto, University
of Toronto Press, 1962, p. 211.
5. Norman Ward, The Public Purse: A Study in Canadian Democracy, Toronto,
University of Toronto Press, 1962, p. 275.
6. Voir Journaux, 6 décembre 1968, p. 429-431.
7. Rapport du Comité de liaison sur l'efficacité des comités,
Le gouvernement
parlementaire, no 43, juin 1993, p. 4.
8. Commentaires de J. R. Mallory citant un passage du rapport de la Commission
Lambert dans
First Sessional Report, réunion no 8, 30 novembre 1995, p.
8:2.
9. Chambre des communes, L'étude des crédits : boucler la boucle du contrôle,
Rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre,
décembre 1998, p. 16.
10. Ibid.
11. Carolyn Bennett, Deborah Gray et Yves Morin, Un parlement selon nos
vSux Les vues des parlementaires sur la réforme du Parlement, Ottawa,
Bibliothèque du Parlement, décembre 2003, p. 13.
12. Voir Allen Schick, « Can National Legislatures Regain an Effective Voice
in Budget Policy? »,
OECD Journal of Budgeting, vol. 2, no 3, 2002, p. 15-43.
13. Ibid.
14. Discours de Robert Marleau lors du Symposium de l'Association professionnelle
des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada, Ottawa, 6-7 octobre
2004.
15. Voir Peter Aucoin et Mark D. Jarvis, Accountability in Democratic Governance
and Public Management: A Framework for Understanding the Canadian System,
document provisoire préparé pour l'École de la fonction publique du Canada,
août 2004.
16. En 1972-1974, durant un gouvernement minoritaire, le Parlement a fait
deux réductions de dépenses totalisant seulement 20 000 $, un montant minuscule
par rapport à l'ensemble du budget. Voir L'étude des crédits : boucler
la boucle du contrôle, p. 29.
17. Voir L'étude des crédits : boucler la boucle du contrôle, p. 30.
18. Voir, par exemple, le rapport annuel de 1993 du vérificateur général
du Canada, p.19.
19. Arthur Kroeger, lettre envoyée par courriel à l'auteur, 16 novembre
2004.
20. Bureau du Secrétaire du Gouverneur général, Communiqué de presse, 24 décembre
2004.
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