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Muhammad Mustafizur Rahaman
En 2005, la Chambre haute du Japon a défait le projet de loi du gouvernement
sur la privatisation de la poste. Plusieurs membres du Parti libéral-démocrate
au pouvoir ont voté avec l'opposition. Le premier ministre Junichiro Koizumi
a interprété cette défaite comme une motion de censure contre lui et a
demandé à l'empereur de dissoudre la Chambre basse conformément à l'article
7 de la Constitution. Le présent article porte sur l'argument traditionnel
selon lequel le gouvernement parlementaire exige une discipline de parti
rigoureuse. L'auteur tente de répondre à la question de savoir si la cohésion
et la discipline de parti sont essentielles au maintien de la démocratie
parlementaire. Selon lui, il faut que les partis permettent aux membres
de s'exprimer librement, de critiquer le gouvernement et de voter selon
leurs idées pour que le Parlement puisse tirer son épingle du jeu. Plus
les députés possèdent de liberté, plus le processus législatif est démocratique.
L'article fait valoir la nécessité d'une réforme démocratique pour que
l'élaboration des politiques soit efficace.
Le Japon a été le premier pays d'Asie à se doter d'un parlement : il le
créa en 1889 sous la constitution Meiji1. À l'époque, le Parlement s'appelait
la Diète impériale (Teikoku Gikai) et comprenait la Chambre des pairs et
la Chambre des représentants. La Chambre des pairs était composée de membres
de la famille impériale et de personnes nommées par décret impérial. Les
membres de la Chambre des représentants étaient élus par un électorat restreint
(les hommes qui payaient des taxes en sus d'un certain montant). Le mouvement
en faveur du suffrage masculin universel, amorcé vers 1900, a finalement
atteint son objectif en 1925, grâce à la révision de fond en comble des
règles d'élection des membres de la Chambre des représentants, et notamment
à l'adoption du suffrage universel au sein de l'électorat masculin adulte
pour l'élection des membres de cette chambre. Après la Seconde Guerre mondiale,
une nouvelle loi a accordé le suffrage aux femmes et une nouvelle constitution,
rédigée par les autorités d'occupation alliées (américaines), est entrée
en vigueur le 3 mai 1947. Selon la constitution, la souveraineté appartient
au peuple et l'empereur est le symbole de l'État. La Diète impériale est
devenue la Diète nationale. Dans cette constitution, il est déclaré que
la Diète est l'organe premier du pouvoir de l'État2.
La Chambre des pairs
a été remplacée par une Chambre de conseillers élus. L'occupation alliée
a pris fin en 1952 et, après quelques années de réalignement politique,
soit en 1955, le Parti libéral-démocrate (PLD), à tendance conservatrice,
a vu le jour et s'est imposé comme le plus important parti politique. Il
s'est maintenu au pouvoir pendant près de 40 ans, soit jusqu'en 1993. Pendant
cette période, il a étudié et adopté des centaines de textes de loi. Les
membres de la Chambre basse étaient au nombre de 512 à la fin des années
1980 et ceux de la Chambre haute se chiffraient à 2523. Après 1983, le
mode de représentation proportionnelle a été introduit à la Chambre haute4.
Il l'a ensuite été à la Chambre basse en 1994 et a servi pour la première
fois lors des élections générales de 19965.
La Diète aujourd'hui
En ce moment, la Chambre des représentants (Shuugiin) compte 480 membres,
dont 180 sont élus selon le mode de représentation proportionnelle et 300
proviennent de circonscriptions uninominales. Le mandat de la Chambre des
représentants est de quatre ans, à moins qu'elle soit dissoute par le premier
ministre aux termes de l'article 66 de la constitution adoptée après la
guerre. En revanche, la Chambre des conseillers (Sangiin) compte 242 membres,
dont 98 sont élus à la représentation proportionnelle et 149 proviennent
des 47 circonscriptions préfectorales. Le mandat des membres de la Chambre
des conseillers est de six ans, la moitié d'entre eux étant élus tous les
trois ans. Le tableau ci-dessous montre l'effectif des différents partis
au sein des chambres.
Processus législatif à la Diète
La démarche législative se divise en quatre étapes à la Diète : la présentation,
le comité, la plénière et la promulgation. La première formalité est la
présentation du projet de loi soit par des membres de la Diète, soit par
le Cabinet. Quand un membre dépose un projet de loi, il doit disposer de
l'appui de 20 membres ou plus de la Chambre des représentants et de 10
membres ou plus de la Chambre des conseillers. Dans les deux cas, le projet
de loi est présenté à la Chambre par le président de séance, qui le soumet
ensuite au comité permanent concerné. Dans le cas d'un projet de loi gouvernemental
controversé, les partis d'opposition demandent au gouvernement de l'expliquer
en séance plénière. Au comité, le projet de loi est expliqué et un débat
approfondi suit. Au besoin, on tient des audiences publiques, on entend
des témoins qui viennent de leur propre chef et on convoque des réunions
mixtes (des comités concernés). À la fin du débat, le projet de loi est
mis aux voix. Si un amendement est proposé, il est aussi expliqué et mis
aux voix. Après que le comité a tranché, sa décision est transmise à une
session plénière de la Chambre. Dès la présentation du rapport du comité,
le président inscrit le projet de loi à l'ordre du jour d'une séance plénière.
La Chambre tient un débat et un vote sur le projet de loi. Une fois celui-ci
adopté, il est envoyé à l'autre chambre pour y franchir les mêmes étapes.
Si les deux chambres parviennent à des décisions différentes, la Commission
des deux chambres se réunit pour envisager un compromis. Après l'adoption
du projet de loi par les deux chambres, le président de séance de la dernière
chambre à l'avoir adopté le présente à l'empereur en passant par le Cabinet.
Composition des partis de la Diète (en date d'août 2006)
|
Parti
|
Chambre des représentants
|
Conseillers
|
Parti libéral démocrate
|
292
|
111
|
Parti démocrate du Japon et Club des indépendants/Parti démocrate et Shin-Ryokufukai*
|
113
|
82
|
Nouveau Komeito
|
31
|
24
|
Parti communiste japonais
|
9
|
9
|
Parti social-démocrate
|
7
|
6
|
Le Nouveau Parti populaire et le Nouveau Parti japonais et groupe d'indépendants
|
6
|
5
|
Indépendants
|
20
|
5
|
Siège libres
|
2
|
0
|
Total
|
480
|
242
|
Source: Bureau de la Chambre des représentants, Diète nationale, Tokyo.
*Parti
démocrate du Japon et Club des indépendants s'applique à la chambre des
représentants, tandis que Parti démocrate et Shin-Ryokufukai s'applique
à la Chambre des conseillers.
Comportement des partis et affaiblissement de la démocratie
Les partis politiques constituent des variables importantes de l'efficacité
parlementaire. S'inspirant de l'expérience britannique, Gary Cox explique
que les électeurs s'associent à un parti plutôt qu'à un candidat6, ce qui
oblige les députés à respecter la politique de leur parti. C'est pourquoi
la discipline de parti influence fortement le comportement parlementaire
des députés. Les questions importantes à se poser pour explorer l'impact
des partis sur l'autonomie et la viscosité de l'assemblée législative sont
les suivantes :
-
Jusqu'à quel point les partis sont-ils organisés au Parlement et quel degré
de liberté accordent-ils quand il s'agit de voter et de prendre la parole?
-
Si les députés ne se conforment pas à la ligne du parti, sont-ils punis?
-
Ont-ils le droit de traverser le parquet?
Regardons maintenant comment des partis ont traité les législateurs qui
se sont opposés à la position de leur parti à l'égard de certains projets
de loi importants au Japon.
La privatisation de la poste a été l'une des grandes priorités du gouvernement
Koizumi. À la première tentative, les projets de loi ont été adoptés au
comité du cabinet de la Chambre basse par une seule voix et ont franchi
de justesse la Chambre basse par une majorité de cinq voix le 5 juillet
20057. Une vive inquiétude a alors gagné les politiciens, notamment M.
Koizumi, le public et les observateurs, qui craignaient que les projets
de loi ne survivent pas à leur passage à la Chambre haute. Le premier ministre
Koizumi a menacé de dissoudre la Chambre des représentants si les projets
de loi étaient rejetés à la Chambre haute. Le 8 août 2005, celle-ci a mis
en veilleuse tout le dossier quand 22 membres du PLD ont voté contre les
projets de loi et 8 autres se sont abstenus de voter8.
Peu après, le premier
ministre a mis ses paroles à exécution : par la dissolution de la Chambre
basse et le déclenchement des élections, il a puni la Chambre basse pour
le rejet des projets de loi par la Chambre haute. Pendant la campagne,
le PLD a promis de pénaliser les dissidents. Il a pris des mesures sévères
pour qu'ils soient défaits, en les forçant à quitter le parti et en leur
refusant l'appui de ce dernier. Dans plusieurs districts, on envoya même
des politiciens et d'autres personnalités faire campagne à leur place,
les médias les qualifiant d' « assassins » et d' « enfants de Koizumi ». Ailleurs,
le parti est même allé jusqu'à appuyer des candidats indépendants ou de
l'opposition contre les dissidents.
En rétrospective, cette stratégie a eu trois effets négatifs sur le processus
démocratique : a) en menaçant de dissoudre la Chambre, M. Koizumi a probablement
cherché à influencer le comportement des parlementaires appartenant au PLD qui étaient contre les projets de loi; b) les règles du jeu de M. Koizumi
ont assujetti la Diète à une mainmise extrême de l'exécutif; c) les tentatives
de punition des rebelles ont été interprétées comme l'application d'une
politique de vengeance.
Les projets de loi de privatisation de la poste ne constituent pas le seul
exemple à cet égard. Au printemps de 1987, les dirigeants du PLD ont menacé
d'expulser du parti tous ceux qui s'opposeraient à un projet de loi sur
la taxe de vente. En menaçant les opposants d'expulsion, les dirigeants
du PLD ont réussi à les dominer9. Néanmoins, en 1993 et 1994, de nombreux
libéraux-démocrates de la Chambre basse et socio-démocrates de la Chambre
des conseillers qui n'ont pas suivi la position de leur parti sur le projet
de loi de réforme politique en ont quitté les rangs pendant les délibérations10.
Suprématie du parti et rôle législatif de la Diète
Une discipline de parti stricte représente, en soi, une source de complications
liées à l'élaboration des lois. Entre la première et la 164e session (de
1947 à 2006), les projets de loi parrainés par le Cabinet ont été adoptés
à la Diète dans une moyenne de 88 %11, ce qui révèle la domination du Cabinet
dans le processus législatif japonais. La première version d'un projet
de loi du gouvernement est rédigée par les bureaucrates et est passée au
peigne fin par le parti au pouvoir par l'intermédiaire de son Conseil de
recherche en affaires publiques (CRAP), avant d'être soumise à la Diète.
Une fois le projet de loi accepté par le CRAP, son approbation à la Chambre
est presque toujours facile à prévoir. Autrement dit, la Diète et ses comités
servent surtout à entériner sans discussion les décisions du Cabinet. Une
discipline de parti rigoureuse empêche les parlementaires de débattre librement
les projets de loi. Les députés sont simplement censés écouter les débats
qui se déroulent dans les salles de comité et suivre l'orientation de leur
parti. Les spécialistes12
estiment, pour la plupart, que les partis devraient
permettre à leurs membres d'agir, jusqu'à un certain point, selon leur
conscience. L'idée a été exprimée dès 1970 par Sasaki Ryosaku, parlementaire
du Parti social-démocrate (PSD), lors d'une entrevue effectuée par le politicologue
Baerwald, spécialiste du système des comités. Voici ce qu'il a dit : « Il
faut moderniser nos partis politiques. La première étape consiste à permettre
aux représentants de voter indépendamment de la discipline de leur parti13. »
Dans toute réforme démocratique, la liberté des parlementaires d'exprimer leur
opinion à la Chambre et au sein des comités constitue le principal aspect et
mérite une attention particulière.
Impact de la domination des partis sur les relations entre l'exécutif et
le législatif
Une relation équilibrée entre les organes exécutif et législatif est vitale
pour renforcer le rôle du Parlement. Si un pays confie des pouvoirs excessifs
à son organe exécutif, il se prive des freins et contrepoids qu'un parlement
fort peut offrir. Anthony King14 a recensé différents modes de relations
entre l'exécutif et le législatif. Parmi ceux-ci, le mode intraparti et
le mode opposition sont considérés comme politiquement importants. Cependant,
dans les deux cas, les simples députés peuvent apporter une grande contribution.
Selon King, ils sont même les députés les plus importants de la Chambre.
Dans le même ordre d'idées, Ahmed a écrit que plus les simples députés
sont prêts à se dissocier du gouvernement et de ses politiques, meilleures
sont les chances d'avoir un parlement qui s'affirme15.
Mais voilà, la suprématie
des partis empêche les députés d'arrière-ban de jouer le rôle de dissidents
dans les assemblées législatives. Ces députés suivent la ligne de leur
parti parce que leur destinée dépend des perspectives d'avenir du parti.
En somme, les partis représentent les moteurs des campagnes électorales16.
Un des moyens dont disposent les politiciens pour rompre le monopole des
partis consiste à acquérir une réputation personnelle distincte de celle
de leur parti. Les règles électorales énoncent dans quelle mesure chaque
politicien peut tirer profit, sur le plan électoral, d'une réputation personnelle
distincte de celle de son parti17. Mais il demeure que, sur ce plan, les
candidats dépendent de leurs partis respectifs au Japon. Carey et Shugart
ont proposé un système de notation pour évaluer les systèmes électoraux
selon l'incitation à cultiver une réputation personnelle. Selon leur théorie,
les candidats ont la possibilité de cultiver un vote personnel18.
Au Japon,
les législateurs peuvent disposer de leurs propres organisations électorales
(koenkai). Il leur faut toutefois tenir compte du système électoral. C'est
dans le système à liste fermée que la réputation personnelle est la moins
importante. Il assujettit en effet les parlementaires à la suprématie du
parti, à moins que celui-ci leur permette de s'engager librement dans les
débats.
La suprématie des partis et le frein au bipartisanisme
Le processus législatif japonais a besoin du bipartisanisme. Le rôle du
Parlement est diminué quand le parti au pouvoir ne trouve rien de positif
dans les propositions de l'opposition et vice-versa. Si les législateurs
se limitent à suivre l'orientation de leur parti, l'adoption des projets
de loi du gouvernement à la Chambre devient protocolaire. Mais surtout,
une atmosphère partisane diminue la viscosité du Parlement, c'est-à-dire
sa capacité de résister à une proposition législative de l'exécutif, de
la modifier ou de la bloquer.
Le bipartisanisme, comme nous le soutenons dans le présent article, peut
se construire au niveau du parti et au niveau individuel. Au niveau du
parti, il est synonyme de consensualité et la Diète japonaise en offre
des exemples. Ainsi, le projet de loi modifiant la loi électorale a été
approuvé par le Comité spécial du système électoral avec l'appui du parti
au pouvoir et de l'opposition19. Le projet de loi sur les organismes sans
but lucratif est devenu loi le 19 mars 1998 avec l'appui unanime de tous
les partis politiques. Le projet de loi visant à venir en aide financièrement
et autrement aux personnes enlevées par la Corée du Nord qui sont retournées
au Japon constitue un autre bon exemple à cet égard. Il a été déposé par
le président du Comité de la santé, du travail et de l'aide sociale de
la Chambre des représentants et il a été adopté à l'unanimité à la 155e
session extraordinaire. Deux projets de loi de sanctions contre la Corée
du Nord ont été adoptés en 2004 avec l'appui des partis au pouvoir et du
Parti démocrate du Japon (PDJ), la plus forte opposition à la Chambre,
et la même chose s'est produite pour le projet de loi devant établir des
zones spéciales de réforme structurelle, qui a été adopté à la 155e session
extraordinaire. Plus récemment, soit pendant la 164e session, en 2006,
le PLD, le Nouveau Komeito, membre de la coalition au pouvoir, et le PDJ
(opposition) se sont mis d'accord sur un projet de loi de réglementation
des médias. Cependant, au niveau individuel, de telles situations sont
rares. Comme le comportement des parlementaires, tant des partis au pouvoir
que des partis d'opposition, est guidé par les décisions des partis au
Japon, le bipartisanisme a peu de chance de s'épanouir.
Conséquence de la suprématie des partis sur le perfectionnement professionnel
des membres de la Diète
Des membres informés sont mieux en mesure de contribuer aux politiques
publiques à la Diète. C'est pourquoi l'efficacité de la Diète et de ses
comités repose sur des membres experts et professionnels. En théorie, la
Diète offre la possibilité aux législateurs de développer leur expertise
et leur professionnalisme tout au long de leur carrière parlementaire.
Par exemple, les comités sont en mesure d'offrir aux parlementaires toutes
sortes d'incitatifs et de possibilités de perfectionnement et ils les encouragent
notamment à se spécialiser dans un domaine de politique20, ce qui les occupe,
leur permet de se sentir utiles21
et leur offre une participation plus
active et plus enrichissante à la gestion des affaires publiques22. L'important,
dans les activités susmentionnées, est la possibilité, pour les législateurs,
de s'engager dans une discussion libre à la Diète et dans ses comités.
Si on leur donnait une grande marge de manuvre, ils seraient encouragés
à se concentrer davantage sur les questions de politique et à exprimer
spontanément leur opinion, même si elle ne correspondait pas à la position
de leur parti. Le sentiment de confiance en soi serait favorisé et le législateur
serait mieux disposé à participer et à prendre des risques. Le professionnalisme
signifie que le législateur est passionné par ses activités parlementaires
et libre de décider ce qui convient le mieux à la circonscription et au
pays.
Outre la rédaction des lois, le Parlement exerce d'autres fonctions, comme
la légitimation latente, la formulation des intérêts et la supervision
administrative23. Or, il ne peut s'acquitter de ces fonctions efficacement
que si les législateurs se sentent à l'aise d'intervenir librement à la
Diète. En permettant à différents points de vue d'être exprimés, le Parlement
s'acquitte d'un rôle important de légitimation latente. Dans le cas de
la formulation des intérêts, les points de vue constructifs des législateurs
servent de rempart contre l'intérêt spécial d'un groupe particulier. La
supervision administrative constitue une autre fonction importante d'une
assemblée législative moderne. Là aussi, la liberté des députés est vitale.
Gouvernement de cabinet et gouvernement de premier ministre
Au Japon, le premier ministre est aussi, habituellement, le président du
plus grand parti d'habitude (le PLD en l'occurrence, pendant la majeure
partie de l'après-guerre). En tant que chef de parti, il peut influencer
les décisions du parti et la nomination des candidats aux élections de
la Diète, ce qui lui permet d'user du bâton et de la carotte comme bon
lui semble. Il a donc la possibilité d'imposer des restrictions aux interventions
des parlementaires de son parti à la Diète.
En théorie, un gouvernement de cabinet est plus démocratique dans son approche
qu'un gouvernement du premier ministre. Le processus législatif japonais
mérite une réforme démocratique plus pragmatique, qui devrait reposer sur
les grands principes suivants. Premièrement, les membres des partis devraient
jouir d'une plus grande liberté à la Chambre et au sein des comités. Deuxièmement,
le bipartisanisme est nécessaire pour que la législation soit efficace.
Pour le favoriser, l'opposition ne devrait pas toujours s'opposer aux propositions
du parti au pouvoir et le parti au pouvoir ne devrait pas rejeter d'emblée
les propositions de l'opposition. Troisièmement, selon le modèle de Westminster,
le premier ministre devrait abandonner soit la présidence de son parti,
soit la direction de la Chambre. Le principe fondamental de la démocratie
parlementaire est la prise de décisions démocratiques au sein de l'assemblée
législative. D'après ce principe de base, le Japon devrait entreprendre
une réforme tant dans le processus législatif que dans la politique des
partis.
Notes
1. K.V. Kesavan, « The Role of Parliamentary Committees in Japan », dans
K.V. Kesavan (dir.), Parliamentary Committees in Japan and India: Their
Functions and Relevance, New Delhi, Manak Publications Pvt. Ltd., 2003,
p. 38.
2. The House of Representatives, The National Diet of Japan, Tokyo, Secrétariat
de la Chambre des représentants, 2005, p. 11.
3. J.A.A. Stockwin, Governing Japan, Oxford, Blackwell Publishers, 1999,
p. 114.
4. Wada Shuichi, « The Election System and Political Reform », dans Otake
Hideo (dir.), How Electoral Reform Boomeranged : Continuity in Japanese
Campaigning Style, Tokyo, Japan Center for International Exchange, 1998,
p. 173.
5. Akira Miyoshi, « The Diet in Japan », dans Philip Norton et Nizam Ahmed
(dir.), Parliaments in Asia, Londres, Frank Cass, 1999, p. 84.
6. Gary W. Cox, The Efficient Secret: The Cabinet and the development of
Political Parties in Victorian England, Cambridge, Cambridge University
Press, 1987, p. 139.
7. Yomiuri Shimbun, Tokyo, 15 octobre 2005.
8. Ibid.
9. « Uriagezei Zohan-giin e kibishiku taisho » (Le PLD décide d'être strict
avec les opposants à la taxe de vente), Asahi Shimbun, Tokyo, 3 mars 1987,
p. 1.
10. Wada Shuichi, Generational Change and Political Upheaval », dans Otake
Hideo (dir.), Power Shuffles and Policy Process, Tokyo, Japan Center for
International Exchange, 2000, p. 213.
11. Données sessionnelles fournies par le Bureau de recherche et de référence
législative, Bibliothèque de la Diète nationale, et compilées par l'auteur.
12. Nizam Ahmed, The Parliament of Bangladesh, Burlington (Vermont), Ashgate,
2003, p. 161; Malcolm Shaw, « Conclusion », dans John D. Lees et Malcolm
Shaw (dir.), Committees in Legislatures: A Comparative Analysis, Durham
(Caroline du Nord), Duke University Press, 1979, p. 247.
13. Shaw eds. op. cit. p. 354.Press, p. 354.
14. Anthony King, « Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain,
France, and West Germany », Legislative Studies Quarterly, vol.1, nº 1,
1976, p. 11-36.
15. Nizam Ahmed, « Parliament-Executive Relations in Bangladesh », The Journal
of Legislative Studies, vol. 3, nº 4, 1997, p. 71.
16. David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection, New Haven, Yale
University Press, 1974, p. 18.
17. Richard F. Fenno, Home Style: House Members in Their Districts, Boston,
Little, Brown, 1978; Gary C. Jacobson, The Electoral Origins of Divided
Government: Competition in U.S. House Elections, 1946-1988, Boulder, Westview
Press, 1990.
18. John M. Carey et Mathew Soberg Shugart, « Incentives to Cultivate a
Personal Vote: A Rank Ordering of Electoral Formulas », Electoral Studies,
vol. 14, nº 4, 1995, p.417-439.
19. Junko Hirose, « The Legislative Record: The Japan National Diet in 2004 »,
Japanese Journal of Political Science, vol. 5, nº 4 (novembre 2004), p.
329.
20. Hugh V. Emy, The Politics of Australian Democracy, 2e
édition, Melbourne,
Macmillan, 1978, p. 406.
21. Michael Rush, « Parliamentary Committees and Parliamentary Government:
The British and Canadian Experiences », Journal of Commonwealth and Comparative
Politics, vol. 26, nº 2, 1983, p. 151.
22. Michael Jogerst, Reform in the House of Commons: the Select Committee
System, Lexington, University Press of Kentucky, 1993, p. 26.
23. Philip Norton, Does Parliament Matter?, Londres, Harvester, 1993, p.
203.
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