PDF
Andrew Heard
Il existe une foule de règles officielles qui régissent le Parlement; certaines
sont énoncées dans les lois, d'autres appartiennent au common law et d'autres
encore se trouvent dans le Règlement de la Chambre des communes et dans
le Règlement du Sénat. Cependant, même si nous regroupions ensemble toutes
ces règles officielles, nous n'aurions qu'une image très incomplète de
la façon dont le Parlement fonctionne et de ce que les parlementaires devraient
ou ne devraient pas faire. Les conventions constitutionnelles ont un rôle
important à jouer dans le travail du Parlement et des parlementaires. L'auteur
examine la nature des conventions constitutionnelles et leurs rapports
avec les règles officielles énoncées dans la Constitution. En outre, il
se penche sur certaines des conventions les plus importantes qui sont pertinentes
dans le contexte politique actuel : le choix du premier ministre par le
gouverneur général, l'adresse en réponse au discours du Trône et les questions
de confiance.
Les conventions exercent une certaine influence sur les règles officielles,
ce qui permet, en fait, de les rendre tolérables. Il nous serait pratiquement
impossible de vivre si nous devions nous conformer à toutes les lois et
à tous les règlements officiels qui existent. Certaines lois sont simplement
désuètes, d'autres sont trop vastes et certains enjeux importants ne sont
pas du tout régis convenablement par des règles officielles. Parmi les
règles désuètes, mentionnons le pouvoir de report et le droit de révocation.
Le pouvoir que confère la loi au gouverneur général de nommer et de congédier
à volonté les membres du Conseil privé est beaucoup trop grand. Par ailleurs,
la loi est totalement muette sur de nombreux aspects fondamentaux du gouvernement
responsable, y compris l'existence et les fonctions du premier ministre
et du cabinet ainsi que l'obligation pour le gouvernement de démissionner
ou d'aller en élection s'il perd un vote de confiance clair.
Il peut même arriver que des conventions soient directement en contradiction
avec une règle de droit désuète. L'article 56 de la Loi constitutionnelle
de 1867 stipule clairement que le gouverneur général est obligé de transmettre
une copie de chaque loi adoptée par le Parlement au gouvernement britannique.
Cependant, cette pratique a été abandonnée en 1942 et les Canadiens seraient
sans nul doute offensés si cette pratique était reprise. Les contradictions
aussi évidentes dans les règles officielles sont peu nombreuses, mais il
est important de savoir qu'elles existent. Cela montre très clairement
la place importante qu'occupent certaines conventions dans la constitution
de notre pays.
En règle générale, il faudrait faire une distinction entre les conventions
et les autres règles officielles parce que les premières ne sont pas directement
appliquées par les tribunaux ni par le président. Une exception possible
est la convention relative aux affaires en instance, que les présidents
appliquent à l'occasion1. Il arrive que beaucoup de conventions soient
appliquées indirectement, parce que même une description faisant autorité
ou la reconnaissance des clauses d'une convention suffit généralement pour
que la plupart des acteurs sur la scène politique s'y conforment.
Cependant, en cas de conflit direct entre une convention et une règle officielle,
les tribunaux ou le président appliqueront la règle officielle plutôt que
la convention. En fait, comme le président John Fraser l'a déclaré : « La
tradition veut que le président de la Chambre ne se prononce pas en matière
constitutionnelle2. » Le président de la Chambre a pour fonction d'appliquer
les règles de procédure. Par exemple, le président n'émet pas de commentaire
quant à la nature du vote, à savoir s'il s'agit ou non d'un vote de confiance.
De plus, le président n'empêchera pas le gouvernement de continuer de fonctionner
après qu'il a été renversé à la suite d'un vote de confiance clair.
L'interaction entre conventions et règles officielles se manifeste tous
les jours durant la période des questions. Suivant la convention concernant
les responsabilités ministérielles individuelles, chaque ministre doit
répondre aux questions qui lui sont posées au sujet de ses propres activités
et des activités du ministère dont il est responsable. En fait, la période
des questions constitue un élément essentiel du gouvernement parlementaire
moderne. Cependant, au fil des ans, des décisions de la présidence ont
contredit cette convention touchant à l'obligation de rendre compte des
ministres et lui ont également imposé des limites.
Premièrement, des décisions rendues successivement par des présidents ont
eu pour effet de renforcer la règle selon laquelle un ministre ne peut
être tenu de répondre à une question ni obligé d'expliquer son refus de
répondre. Deuxièmement, les présidents ont établi que les questions posées
aux ministres devaient porter uniquement sur leur ministère actuel et non
sur des responsabilités officieuses, par exemple les décisions prises en
qualité de « ministre à compétences régionales ». Cela signifie également
qu'il n'est pas possible de poser des questions à un ministre au sujet
de ses activités à titre de ministre responsable d'un autre ministère.
En outre, il est également impossible de poser des questions à un ministre
au sujet des activités de l'un de ses prédécesseurs. Finalement, une question
peut bien être posée à un ministre donné, mais rien n'empêche un autre
ministre d'y répondre à sa place.
Si la période des questions était régie par ces seules règles, elle aurait
tôt fait de devenir une simple liste de questions théoriques sans intérêt.
Heureusement, l'obligation de fournir une réponse, même sans substance,
est suffisamment grande pour que la période des questions fasse régulièrement
l'objet d'échanges animés. Sans égard aux critiques fréquentes portant
sur le niveau des questions et des réponses, je suis d'avis que, pendant
la durée d'un gouvernement, la période des questions fournit un point d'ancrage
pour des discussions sur des questions importantes et des enjeux politiques
critiques. Il en est ainsi parce que les conventions à l'appui de l'obligation
de rendre compte de chaque ministre sont acceptées de tous. Bref, grâce
aux conventions, la période des questions fonctionne presque en dépit des
règles officielles appliquées par le président.
Donc, les conventions sont des règles contraignantes qui imposent un comportement,
mais elles ne sont appliquées ni par les tribunaux, ni par les présidents
de nos assemblées législatives. La plupart des conventions sont non écrites,
issues de nombreuses années de pratique qu'il s'agisse de faire une certaine
chose (par exemple, répondre aux questions en Chambre) ou de ne pas faire
une chose (par exemple, le gouverneur général ne refuse pas les projets
de loi qui lui sont présentés en vue de la sanction royale). Cependant,
certaines conventions sont écrites ou puisent leur origine dans une entente
écrite conclue par les intervenants politiques. Par exemple, les vieux
dominions doivent une grande partie de leur indépendance initiale aux accords
conclus lors des conférences impériales tenues au cours des années 1920
et 1930. À ces conférences, les ministres britanniques ont accepté un éventail
de demandes des gouvernements des dominions désireux d'obtenir davantage
d'autonomie; après 1930, par exemple, le gouvernement britannique a cédé
au gouvernement du dominion concerné le droit de conseiller le monarque
sur le choix du gouverneur général.
Il convient également de faire la distinction entre les conventions, d'une
part, et les simples us et coutumes, d'autre part.
Par exemple, la pratique suivant laquelle le nouveau président est conduit
contre son gré à son fauteuil est une coutume, non une convention. Il en
est de même de l'idée selon laquelle le gouverneur général ou son représentant
devait être réellement présent au Sénat, de concert avec les membres des
Communes réunis, pour accorder la sanction royale. Les us et coutumes ne
sont que des traditions symboliques ou des rituels amusants dont le respect
ou le non-respect n'a aucun impact important sur l'application des règles
et des principes constitutionnels. Ainsi, la constitution du Canada précise
clairement que le Parlement se compose de trois éléments : la Reine, la
Chambre des communes et le Sénat. Mais il n'est pas nécessaire que la Reine
et l'ensemble des députés et des sénateurs soient réunis pour la sanction
royale. L'innovation relativement récente, à savoir que le gouverneur général
accorde la sanction royale dans son bureau, n'a eu aucune incidence négative
sur le fonctionnement du Parlement ni sur le déroulement des processus
constitutionnels.
Les conventions ont pour but de protéger certains principes de la constitution
contre les répercussions négatives possibles. Deux des principes les plus
importants de la constitution du Canada sont la démocratie représentative
et le gouvernement parlementaire responsable. Pourtant, aucune règle explicite
n'empêche le premier ministre de ne pas tenir compte des résultats défavorables
d'une élection générale. Et pourtant, il n'était pas question que la première
ministre Kim Campbell déclare que les résultats de l'élection générale
de 1993 étaient simplement décevants et qu'elle demeurerait en poste et
tiendrait une autre élection plus tard dans l'année. Si elle avait agi
ainsi, le gouverneur général aurait été justifié de la congédier et de
nommer Jean Chrétien au poste de premier ministre.
Des conventions importantes régissent les événements à la suite d'une élection
générale. Les plus importantes sont la désignation possible, par le gouverneur
général, du nouveau premier ministre et le vote à la suite de l'adresse
en réponse au discours du Trône.
En règle générale, les choses se passent comme suit :
-
Le premier ministre sortant a le droit de demeurer en poste et de réunir
le Parlement s'il croit que son parti a une chance raisonnable de remporter,
à la majorité, un vote de confiance.
-
Lorsqu'un gouvernement majoritaire est élu, la situation est claire et
le premier ministre ne fait que poursuive là où il a laissé.
-
Lorsqu'un autre parti remporte une majorité de sièges, le premier ministre
sortant n'a aucun espoir de survivre à un vote de confiance; il doit donc
remettre sa démission et le chef du parti victorieux devient le premier
ministre.
-
Lorsque aucun parti ne remporte une majorité de sièges, le premier ministre
peut décider de démissionner, comme l'a fait Pierre Trudeau en 1979.
Il est vrai que, dans tous les gouvernements minoritaires fédéraux du XXe
siècle, sauf un, le premier ministre a démissionné quand un autre parti
a remporté la majorité relative des sièges. Cependant, ces précédents ne
constituent pas en eux-mêmes une convention obligeant un premier ministre
à démissionner. Les conventions sont établies en fonction des principes
constitutionnels en cause, des précédents et des déclarations des acteurs
et observateurs au sujet de la situation. Un examen des commentaires des
acteurs et des universitaires révèle que l'opinion favorise clairement
le droit du premier ministre de rencontrer le Parlement plutôt que l'obligation
de démissionner si un autre parti remporte une majorité relative des sièges3.
Par conséquent, je crois que Paul Martin était dans l'erreur lorsqu'il
a déclaré en 2004 qu'il était logique que le chef du parti détenant le
plus grand nombre de sièges soit nommé premier ministre. Il n'est pas automatique
que le premier ministre sortant doive démissionner si un autre parti remporte
la majorité relative des sièges. Ce qui compte, c'est de pouvoir obtenir
la majorité à un vote de confiance à la Chambre des communes. Un premier
ministre peut être nommé en poste par le gouverneur général, mais le droit
de gouverner, dans notre démocratie parlementaire, découle de la confiance
accordée par la majorité des députés élus à la Chambre. Il serait même
irresponsable pour un premier ministre de démissionner simplement parce
qu'il est arrivé deuxième dans des situations où il savait pertinemment
qu'un parti secondaire était disposé à l'appuyer et qu'ils disposaient
ensemble d'un nombre suffisant de sièges pour constituer une majorité.
Le gouverneur général est effectivement tenu de nommer le chef du parti
qui détient le plus de sièges, mais seulement après que le premier ministre
sortant a donné sa démission.
Dans l'exercice du droit de rester en poste, il doit bien être compris
que le droit du premier ministre est de convoquer le Parlement et non pas
de gouverner indéfiniment. À ce sujet, le discours du Trône et, en particulier,
le vote sur l'adresse en réponse au discours du Trône ont une importance
cruciale.
Il est peu connu que, dans notre système parlementaire, l'élection n'est
pas véritablement terminée tant que n'a pas été tenu le vote sur l'adresse
en réponse au discours du Trône.
Le discours du Trône brosse à grands traits le programme du gouvernement.
Le vote sur l'adresse en réponse au discours du Trône constitue l'expression
de la confiance qu'inspirent à la Chambre les plans du gouvernement. Si
un parti d'opposition réussit à faire ajouter à la motion des passages
qui expriment un manque de confiance envers le gouvernement, la Chambre
s'est exprimée et le gouvernement doit démissionner. Il incombe alors au
chef de celui des autres partis qui détient le plus de sièges de former
un gouvernement et de se soumettre à un vote de confiance.
Après l'élection de 1985 en Ontario, où son gouvernement conservateur a
été réduit à une majorité simple, le premier ministre Frank Miller a cru
qu'il avait le droit de déclencher une élection après avoir été battu lors
d'un vote de confiance portant sur le discours du Trône. Or, les libéraux
et les néo-démocrates avaient conclu une entente écrite dans laquelle ils
s'entendaient pour que David Peterson gouverne pendant deux ans avec l'appui
du NPD. Le lieutenant-gouverneur a donc nommé, à juste titre, M. Peterson
premier ministre et les libéraux ont remporté le vote de confiance qui
a suivi.
Dans le régime parlementaire, il est évident que le cabinet doit bénéficier
de la confiance de la majorité des membres élus du corps législatif. Par
conséquent, la Chambre a non seulement le droit mais bien le devoir d'exprimer
sa confiance, ou l'absence de celle-ci, dans le gouvernement en poste,
après une élection. Les députés nouvellement élus décident de la personne
qui a le droit de gouverner pendant la durée du Parlement et expriment
d'abord cette décision au moyen du vote sur l'adresse en réponse au discours
du Trône. Un premier ministre en poste a le droit de convoquer le Parlement
après l'élection d'un gouvernement minoritaire et le gouverneur général
a le devoir d'en nommer un autre au poste de premier ministre si le titulaire
démissionne pour une raison ou une autre. Cependant, c'est la Chambre des
communes qui décide en bout de ligne du parti et de la personne qui gouvernent
réellement.
À cet égard, le vote sur le discours du Trône est crucial dans le cas d'un
gouvernement minoritaire et le fait de ne pas tenir un tel vote est une
grave erreur, du point de vue constitutionnel. Habituellement, le vote
à la suite du discours du Trône est tenu pour acquis. Mais le simple fait
qu'il en soit fait mention dans les règles de procédure ne signifie pas
qu'il sera tenu. Par exemple, la Nouvelle-Écosse a connu deux gouvernements
minoritaires au cours des six dernières années (libéral en 1998 et conservateur
en 2003); dans les deux cas, le premier ministre est passé d'une situation
majoritaire à une situation minoritaire. Comme cela était leur droit, les
titulaires sont restés en poste. Dans les deux cas, le lieutenant-gouverneur
a présenté le discours du Trône et un débat à son sujet a suivi, sans toutefois
qu'un vote soit réellement tenu. Cela a été possible parce que le leader
du gouvernement en Chambre décide du moment où les motions sont inscrites
au feuilleton. Il a simplement décidé de ne pas inscrire au feuilleton
la motion pour un vote, de sorte qu'il n'y en a pas eu. Cette tactique
a également profité à l'un des partis d'opposition à chaque occasion, puisqu'il
n'a pas eu à appuyer publiquement le gouvernement avant le dépôt du budget.
À mon avis, ces précédents constituent des exemples malheureux de la faiblesse
des conventions constitutionnelles l'absence de mécanisme permettant
de garantir l'observance de bon nombre de conventions. Ils sont d'autant
plus malheureux qu'ils se sont produits dans l'enceinte législative qui,
parmi celles des colonies britanniques, a été la première à obtenir le
gouvernement responsable. Après l'élection de 1838, Joseph Howe a présenté
une motion de censure au conseil exécutif du gouverneur, après que son
parti a remporté une majorité de sièges. La motion a été mise aux voix
et elle a été adoptée. La démission du conseil et la nomination de Howe
et de ses collègues ont marqué un tournant dans l'histoire de l'empire;
pour la première fois, un gouverneur reconnaissait tacitement que son conseil
devait jouir de la confiance de l'assemblée élue.
Ces réflexions montrent également qu'il existe différentes catégories de
conventions. Certaines manquent de détails sur ce qui devrait ou ne devrait
pas être fait. D'autres sont occasionnellement contournées sans grande
conséquence. Mais d'autres sont invariablement observées, parce que toute
dérogation aurait des conséquences graves. Pour savoir si une convention
est observée, il suffit d'imaginer ce que serait la situation en l'absence
de règle. Dans les exemples donnés ci-dessus au sujet de la Nouvelle-Écosse,
les gouvernements ont réussi à ne pas tenir de vote sur le discours du
Trône parce qu'un autre parti qui détenait la balance du pouvoir avait
souscrit à cette décision pour ses propres motifs. Cependant, si aucun
vote n'était jamais tenu sur le discours du Trône, il ne serait pas possible
de déterminer qui a le droit de gouverner en situation minoritaire. Avec
l'engouement pour la réforme électorale au Canada, et vu que les gouvernements
minoritaires pourraient devenir plus fréquents, il est d'autant plus important
de reconnaître le rôle crucial joué par le vote sur l'adresse en réponse
au discours du Trône.
Lorsque la question du droit de gouverner est réglée par le vote sur l'adresse
en réponse au discours du Trône, il importe, par-dessus tout, de savoir
quels autres votes pourraient entraîner un retrait de la confiance. Heureusement,
nous ne sommes plus au milieu du XXe siècle au Canada, quand les gouvernements
se comportaient comme si chaque vote était un vote de confiance. Les opinions
contemporaines canadiennes sont davantage alignées sur les idées avancées
par d'autres systèmes parlementaires expérimentés au sein du Commonwealth.
Voici une liste partielle des votes de confiance :
-
une motion de censure ou de condamnation clairement libellée;
-
la défaite de la motion du gouvernement sur l'adresse en réponse au discours
du Trône, qui constitue un rejet des politiques générales proposées par
le gouvernement;
-
la défaite des principales motions budgétaires, qui représente un rejet
des plans financiers du gouvernement;
-
toute motion que le gouvernement présente comme une question qui engage
la confiance.
D'autres défaites concernant d'importantes politiques proposées par le
gouvernement peuvent soulever une question de confiance, mais elles ne
témoignent pas, à elles seules, d'une perte de confiance. Le premier ministre
a toujours la possibilité de poursuivre comme si de rien était, ou de régler
la question au moyen d'une motion de confiance.
D'autres conventions constitutionnelles couvrent de nombreux aspects de
la vie parlementaire. L'incorporation de ministres et de secrétaires parlementaires
à des comités ou leur exclusion de ceux-ci, le fait que le président de
la Chambre s'appuie sur les listes des députés des partis pour reconnaître
des intervenants à la période des questions et aux débats et la discipline
du parti en sont quelques exemples. Comme l'a écrit sir Ivor Jennings,
les conventions sont la chair qui recouvre les os secs de la loi.
Notes
1. Voir Robert Marleau et Camille Monpetit (dir.), La procédure et les
usages de la Chambre des communes, Montréal, Chenelière/McGraw-Hill, c2000,
pp. 534-536.
2. Canada, Chambre des communes, Débats, 11 juillet 1988, p. 17384.
3. Voir Andrew Heard, Canadian Constitutional Conventions: The Marriage
of Law and Politics, Toronto, Oxford University Press Canada, 1991, p.
23.
|